Artur Kotowski: Dwie strony sporu o Trybunał Konstytucyjny

24 lipca Sejm przyjął nową ustawę o Trybunale Konstytucyjnym oraz ustawę o przepisach wprowadzających do niej. Akty te nie doczekały się szerszego komentarza w przestrzeni publicznej, a szkoda, bo dotyczą przecież fundamentalnej kwestii ustrojowej i mogą mieć dalekosiężne skutki, będąc swoistym precedensem ingerowania władzy ustawodawczej w sądowniczą (w dodatku niedysponującej szerszą legitymacją ani w parlamencie ponad większość konieczną do utworzenia rządu, ani u prezydenta z innego obozu politycznego). Niestety, jest to przykład stałego obniżania standardów dyskursu prawniczego, a przede wszystkim debaty publicznej, w której naprawdę ważne dla państwa problemy umykają społecznej uwagi.

W stanie wyższej konieczności?

Zacząć wypada może od tego, że według uzasadnienia projektu nowe regulacje o TK mają przeciwdziałać kryzysowi Trybunału. Ten i następne elementy zaprezentowanego wywodu nie sprzyjają merytorycznej dyskusji prawniczej. Od uzasadnienia ustrojowego projektu ustawy o fundamentalnej wadze dla ładu publicznego wymaga się rzeczowej, a przede wszystkim prawnej argumentacji. Tymczasem Autorzy odwołują się do tez ogólnych, które przynależą bardziej do dyskursu politycznego, a nie do fachowego dyskursu prawnego. Przede wszystkim jednak trudno wyobrazić sobie odbudowę prestiżu i zaufania do TK, gdy jest deprecjonowany w obecnym składzie. Wszak wątpliwości dotyczą tylko trzech miejsc, a to, że jakiś sędzia nie odpowiada komuś ze względów pozanormatywnych, nie ma wpływu na ważność orzeczeń TK.

Czytaj więcej

Rzecz o prawie

Ewa Szadkowska: Pusty gest Julii Przyłębskiej

Dobrze, że prezes Trybunału Konstytucyjnego Julia Przyłębska zaczęła sprzątać biurko. Mogłaby jednak sięgnąć głębiej do swoich szuflad. Są tam odpisy wyroków TK i sprawozdanie z działalności TK za 2023 r., na których publikację czekamy.

Czytaj więcej:

Prawo dla profesjonalistów

Prof. Kotowski: krytycznie o reformach Adama Bodnara

Ustawa reformująca Trybunał Konstytucyjny znajduje się na końcowym etapie prac legislacyjnych w parlamencie. W ubiegłym tygodniu senat wprowadził do niej kilkadziesiąt poprawek, które jednak nie zamieniają jej zasadniczego celu, jakim jest całkowity reset, kadrowy w tej instytucji.

Pro

Fatalnym kierunkiem jest de facto delegitymizacja własnego sądu konstytucyjnego, gdy zastrzeżenia do prawidłowości jego obsady sędziowskiej i wielu okoliczności proceduralnych (których poddać analizie w tak krótkim opracowaniu nie sposób) przenosi się na cały TK i jego dorobek orzeczniczy. Można odnieść wrażenie, że w całym „sporze o Trybunał” mieszają się kwestie normatywne i ocenne, tzn. normy i wypowiedzi o normach.

Przepisy wprowadzające do ustawy o TK są natomiast niechlubnym przykładem jawnie sprzecznej z Konstytucją RP ingerencji władzy politycznej w niezależność władzy sądowniczej. Ustawa prowadzi bowiem de facto do oceny przez Sejm, jako organ nieuprawniony, prawidłowości powołań sędziowskich do TK i niektórych z jego orzeczeń (m.in. art. 9 in extenso, art. 14 ust. 2 ustawy). Zwolennicy takich zmian w TK odwołują się do stanu wyższej konieczności konstytucyjnej, co opiera się na przesłance, że TK nie odpowiada wymogom opisanym normatywnie w konstytucji i zobowiązaniach międzynarodowych.

Nie wiemy też, kto, kiedy i na jakich zasadach może odwołać się w przyszłości do modus operandi, na który powołują się projektodawcy. Te same oceny i argumenty mogą bowiem w przyszłości służyć delegitymizacji w zasadzie dowolnej instytucji władzy publicznej. Cały pomysł ingerowania ustawą w materię konstytucyjną w imię określonych wyższych potrzeb (argument w istocie każdej władzy niedemokratycznej) jest przykładem „zabawy dziecka zapałkami” i w ogóle nie powinien mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa. Nie można bowiem jego instytucji budować „w stanie wyższej konieczności”.

Głos audytorium jest zmienny

Wielkim osiągnięciem zachodnich demokracji było powiązanie legalizmu z kompetencją instytucji publicznych, precyzyjnie opisanych normatywnie. Również wszelkie stany nadzwyczajne i wyłączenia normalnie funkcjonujących instytucji prawnych w ramach rządów prawa występują w sytuacjach w nim przewidzianych. Tym bowiem różni się demokratyczne państwo prawne od jego autorytarnego przeciwieństwa, że nie jest „państwem stanu wyjątkowego” (tak skrajny przejaw totalitaryzmu w postaci hitlerowskich Niemiec nazywał historyk Franciszek Ryszka).

Odstępstwo od prawa ustawowego przyjęło się uznawać w przypadkach szczególnie intensywnego naruszenia podstawowych wartości moralnych – życia i zdrowia jednostek. Ale już bezpieczeństwo prawne twórca koncepcji ustawowego bezprawia G. Radbruch uznawał za podlegające ochronie przez prawo. Prawo stanowione, jak pisał, leży między celowością i sprawiedliwością, ale ta wymaga stabilności prawa, zatem akceptacji tych z jego postanowień, z którymi się nie zgadzamy, które, choć może wadliwe, nie naruszą podstawowych wartości moralnych i nie zagrażają podstawowym wartościom moralnym.

Przeciwdziałać to miało właśnie niedookreśloności ustawowego bezprawia i możliwości negacji prawidłowo przyjętego prawa z powodów subiektywnych. Przy czym nie liczy się tutaj zdanie dominującego audytorium merytorycznie kompetentnego do formułowania takiej oceny, ale właśnie obiektywna ingerencja w podstawowe wartości moralne państwa prawa. Ów dominujący głos audytorium jest bowiem zmienny i może równie dobrze legitymizować ustawowe bezprawie i rzeczywiście chronić słuszność i sprawiedliwość.

Jedynie dla porządku należy przywołać, że wprowadzenie „ustawą zwykłą” kategorii osób nieuprawnionych do orzekania w stosunku do części sędziów TK następuje w omawianej ustawie literalnie sprzecznie z wieloma przepisami Konstytucji RP. Naruszają przede wszystkim zasadę nieusuwalności sędziów (art. 180 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 5 Konstytucji RP), normę, która dotyczy składu i kadencji TK – art. 194 ust. 1, ale także (a może przede wszystkim) zasadę podziału i równowagi władz (art. 10 ust. 1 i 2) – w zakresie, w jakim władza ustawodawcza bez podstawy prawnej może ingerować w działalność sądu konstytucyjnego i wygaszać kadencje urzędujących sędziów TK. Uchwalone przepisy są także jawnie sprzeczne z zasadami praworządności (art. 7) i demokratycznego państwa prawnego (art. 2).

Droga na skróty

Oczywiście w rozumieniu projektodawców racją, która legalizuje zabieg złożenia części sędziów z urzędu jako nieuprawnionych do orzekania, jest przewrotny sylogizm. Ktoś, kto od początku został powołany wadliwie, nie był sędzią, zatem sanowana sytuacja nie narusza hipotezy norm wymienionych w poprzednim akapicie.

Jest to jednak niezwykle niebezpieczna ścieżka, którą ostatecznie wybrał Sejm, przyjmując ustawy w proponowanym brzmieniu. To, czego bowiem nie dostrzega się należycie, to kompetencja jednego organu władzy publicznej (tu: Sejmu i Senatu) do oceny kwestii, które leżą w sferze władztwa nie tylko innego organu (tu: TK), ale w ogóle innego rodzaju władzy (tu: sądowniczej). Tworzy to niezwykle niebezpieczny precedens na przyszłość i jedynie pogłębia, a nie przeciwdziała problemom w funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości w Polsce.

By sygnalizowane zmiany były legalne, powinny być dokonane w formie zmiany konstytucji, ale taką legitymacją polityczną projektodawcy nie dysponują. W imię skuteczności wybrano zatem „drogę na skróty”, zapominając o własnych argumentach sprzed lat, które sprowadzały się właśnie do krytyki poprzedniego rządu za dokonywanie zmian ustrojowych w drodze ustaw zwykłych.

Zwracają uwagę jeszcze dwie kwestie. Pierwszą jest geneza kryzysu konstytucyjnego, który projektodawcy zamykają w latach 2015–2023, zapewne w wyniku zakończenia przez Komisję Europejską procedury naruszenia praworządności z art. 7 traktatu o UE, chociaż żadne zmiany ustrojowe w Polsce nie weszły w życie. Nie uległ bowiem zmianie stan prawny, który był podstawą uznania, że ziściła się hipoteza normy, o której mowa w tym przepisie, co pozwoliło KE zastosować przewidziane w niej konsekwencje.

Elekcja na zapas

Pierwszym wydarzeniem, które można zakwalifikować jako próbę politycznej ingerencji w obsadę TK, był wybór na ostatnim posiedzeniu Sejmu VII kadencji, 8 października 2015 r., pięciu sędziów TK, z której to grupy dwa wakaty uwalniane były dopiero w kolejnej kadencji Sejmu. Wybór tych dwóch sędziów (prof. B. Sitka i prof. A.Sokali) określony został później jako elekcja „na zapas”.

Działanie to Sejm VII kadencji podjął na podstawie art. 137 ustawy z 30 czerwca 2015 r. o TK. Przepis ten stanowił, że „w przypadku sędziów Trybunału, których kadencja upływa w roku 2015, termin na złożenie wniosku, o którym mowa w art. 19 ust. 2, wynosi 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy”. Artykuł 19 dotyczył zgłaszania wniosku w sprawie kandydata na urząd sędziego TK. Była to zatem regulacja, która instrumentalnie pozwalała Sejmowi VII kadencji dokonać wyboru dodatkowych sędziów TK. Przepis ten zrywał nie tylko z przyjętym uzusem konstytucyjnym, ale wykształconym rozumieniem w doktrynie i judykaturze art. 194 ust. 1 Konstytucji RP.

Zawarte w nim wyrażenie: „Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat…” miało przyjęty zakres znaczeniowy, który obejmował prawo wyboru przez Sejm sędziów, których kadencja rozpoczynała się w danej jego kadencji. Artykuł 137 ustawy o TK z czerwca 2015 r. modyfikował ów zakres przepisu konstytucyjnego, był zatem niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji RP, co stwierdził Trybunał (w „starym” składzie w wyroku z 3 grudnia 2015, sygn. K 34/15).

Rozszerzony wybór składu TK był wówczas krytykowany przez znaczną część środowiska prawniczego jako zmiany wprowadzone później. Oczywiście wszystko mogłoby potoczyć się inaczej, ale Sejm VIII kadencji, już w nowym składzie, na posiedzeniu 2 grudnia 2015 r. dokonał ponownego wyboru pięciu sędziów TK, a status trzech z nich jest kwestionowany do dzisiaj. Wypada jednak przypomnieć, że działanie Sejmu VIII kadencji było swoistym wybiegiem proceduralnym przed rozstrzygnięciem TK, które nastąpiło dzień później, przy powszechnej zgodzie, że wadliwe było procedowanie przez Sejm VII kadencji obsady wakujących lub rychło uwalnianych miejsc w TK. Pytaniem otwartym pozostaje, czy uchwalone ustawy o TK rzeczywiście wzmacniają Trybunał, czy też powielają przywołany schemat.

Droga została wytyczona

Ostatnią kwestią jest tytułowa druga strona sporu o TK. Pod koniec poprzedniej kadencji Parlamentu Europejskiego przyjęto projekt reformy traktatów europejskich opracowany przez Komisję Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego (znany jako Raport AFCO). Niezależnie od tego, czy i w jakim stopniu traktaty będą zmieniane, droga zmniejszania kompetencji państw członkowskich na rzecz federalizacji została jasno wytyczona.

Należy przypomnieć, że Polska jest demokratycznym państwem prawnym. Podstawowym przymiotem państwowości jest zdolność do kreacji norm prawnych. Te zaś, które posiadają najwyższą moc w systemie źródeł prawa, muszą być zawarte w akcie wykreowanym przez władzę konstytuującą, genetycznie związaną z państwem. Wyzbycie się tej kompetencji niweluje status danej wspólnoty politycznej jako bytu państwowego.

W orzeczeniu z 24 listopada 2010 r., K 32/09 TK analizował m.in. problem tzw. kompetencji nieprzekazywalnych. W uzasadnieniu tego wyroku czytamy, że „niezależnie od trudności związanych z ustaleniem szczegółowego katalogu kompetencji nieprzekazywalnych, należy zaliczyć do materii objętych całkowitym zakazem przekazania postanowienia określające zasady naczelne Konstytucji RP oraz postanowienia dotyczące praw jednostki wyznaczające tożsamość państwa, w szczególności wymóg zapewnienia ochrony godności człowieka i praw konstytucyjnych, zasadę państwowości, zasadę demokracji, zasadę państwa prawnego, zasadę sprawiedliwości społecznej, zasadę pomocniczości, a także wymóg zapewnienia lepszej realizacji wartości konstytucyjnych i zakaz przekazywania władzy ustrojodawczej oraz kompetencji do kreowania kompetencji”.

Tymczasem propozycja AFCO i cały projekt reformy Unii sprowadza się do znacznego rozszerzenia tzw. kompetencji dzielonych Unii (według TSUE objętych zasadą pierwszeństwa jej prawa), wprowadzenia nowych kompetencji wyłącznych i likwidacji bądź znacznego ograniczenia prawa weta państw członkowskich.

Zgodnie z art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP Polska jest państwem unitarnym, co oznacza, że nie może opierać się na ustroju federacyjnym, ani też być częścią federacji. Musi zachować przymioty państwowości. Władza zwierzchnia należy do Narodu, a nie innych narodów ani obcych instytucji publicznych. Kompetencji tych Naród nie może się zrzec ani przekazać, przynajmniej w świetle obowiązujących regulacji konstytucyjnych.

Konstytucja jest także nadrzędnym prawem w RP, a zobowiązania międzynarodowe (w tym prawo Unii) ma pierwszeństwo przed ustawami, ale – jeszcze – nie przed Konstytucją RP. Przy okazji nie warto wybiegać przed szereg, jak czyni to część środowiska prawniczego w naszym kraju, i zasada pierwszeństwa prawa Unii traktowana jest na poziomie konstytucyjnym nadal jako postulat i nie jest zapisana w traktatach.

Świadomi tego faktu są sami eksperci KE i Parlamentu Europejskiego, postulując, by z powodu odmowy przez liczne sądy krajowe państw członkowskich zastosowania się do wyroków TSUE, de lege ferenda zapisać zasadę pierwszeństwa w traktatach (Sprawozdanie w sprawie wdrażania zasady pierwszeństwa prawa UE, A 9-0341/2023, Komisja Prawna i Komisja Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego, 7 listopada 2023 r.).

Tylko niezależny i otwarty na różne argumenty interpretacyjne Trybunał Konstytucyjny powinien, być może w niedalekiej przyszłości, kontrolować zgodność reformy traktatów unijnych z Konstytucją RP. Będzie to decyzja o fundamentalnym znaczeniu prawnym dla bytu Państwa Polskiego i przyszłości jego narodu.

Oczywiście można wyobrazić sobie daleko idącą reformę Unii, a nawet wyzbycie się przez państwa członkowskie kompetencji warunkujących ich suwerenność. Tyle że obowiązująca Konstytucja RP interpretowana nie w sposób dynamiczny i funkcjonalny pod z góry obraną tezę zawiera liczne bariery dla tak daleko idącej integracji politycznej. Legalna byłaby najpierw zmiana konstytucji, a dopiero później przyjęcie traktatów ustanawiających – ogólnie rzecz ujmując – federację europejską.