Andrzej Gomułowicz: Rysa na obliczu Temidy

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2021 r. (sygn. akt III FSK 3626/21): „Sędzia sądu administracyjnego bądź asesor sądowy w wojewódzkim sądzie administracyjnym, powołany do sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej i sędzią europejskim w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (DzU z 2004 r. nr 90, poz. 864/30 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1–3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych (DzUrz. UE C 303 z 14 grudnia 2007 r., s. 1), a także art. 6 ust. 1 konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (DzU z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), także wówczas, gdy procedura poprzedzająca jego powołanie mogła być dotknięta wadami".

Czytaj więcej

Sądy i trybunały

NSA: sędzia z nadania nowej KRS jest sędzią

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sędzia sądu administracyjnego powołany do sprawowania urzędu przez Prezydenta jest sędzią także wówczas, gdy procedura poprzedzająca jego powołanie mogła być dotknięta wadami.

1. Res iudicata pro veritate accipitur (Ulpian)

Rzecz osądzona nie jest prawdą przez sam fakt rozstrzygnięcia jej w sentencji wyroku. Zbliża się do prawdy, jeśli jest oparta na prawdziwych przesłankach.

Teza wyroku wraz z uzasadnieniem stanowi rysę na obliczu Temidy. Dotknięta jest fundamentalną wadą. Uzasadnienie prawne („w rozumieniu art. 2, 19 ust. 1, 6 ust. 1–3 TUE, art. 47 KPP, oraz art. 6 ust. 1 konwencji") nie pozostaje w merytorycznym treściowym związku z tezą. W żadnym z tych artykułów nie ma słowa „sędzia" ani zwrotu „sędzia europejski". Teza tworzy i uzasadnia złudę prawną, dowodząc, że wadliwość procedury powołania na stanowisko asesora/sędziego nie przekłada się na jej skuteczność. Wbrew argumentacji zawartej w tezie i uzasadnieniu wyroku wadliwość procedury nie ma „charakteru częściowego". Jest to wadliwość całkowita. Paradoksalnie, teza wraz z uzasadnieniem zwraca się przeciwko tym, którzy w tej procedurze uczestniczą. Nie stanowi bowiem gwarancji bezpieczeństwa prawnego, nie daje stabilizacji, pewności skuteczności i trwałości powołania na stanowiska asesora/sędziego. Ponadto, teza wyroku oparta jest na błędnym założeniu, że Krajowa Rada Sądownictwa „jest organem konstytucyjnym samorządu sędziowskiego". Przeczy temu treść art. 187 ust. 1 Konstytucji RP, który jednoznacznie wskazuje, że w skład Rady wchodzą przedstawiciele trzech – składających się na trójpodział – władz (przedstawiciele Sejmu, Senatu, prezydenta i sądów).

Sędziowie NSA błędnie przyjęli, że odwołanie wybieranych członków Krajowej Rady Sądownictwa, sędziów, przed upływem ich kadencji należy traktować jako „wadliwość postępowania", podczas gdy jest to złamanie art. 187 pkt 3 Konstytucji RP.

Ponadto błędnie uznano, że Prezydent RP ma podstawy prawne do prowadzenia własnego merytorycznego postępowania, weryfikującego zgłoszone przez KRS kandydatury na stanowiska sędziowskie.

Popełniono też oczywisty, a zatem jaskrawy błąd w analizie oceny skutków nieprawidłowości w procesie nominacji sędziów, powołując się na wykształcony w orzecznictwie ETPC tzw. test Astradsson (wyrok ETPC z 1 grudnia 2020 r., Guðmundur Andri Ástráðsson v. Iceland, 26374/18).

2. Krajowa Rada Sądownictwa - stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów

Skład Krajowej Rady Sądownictwa „a zwłaszcza skład uwzględniający także inne osoby niż sędziów wskazuje, że jest to szczególny organ państwa, nie zaś organ samorządu zawodowego" (Szczucki, Komentarz do art. 186 Konstytucji, (w:) Konstytucja RP, tom II, red. M. Safjan, L. Bosek, Wydawnictwo CH Beck, Warszawa 2016, s. 1115).

Skład Rady ma charakter mieszany. Oprócz przedstawicieli środowiska sędziowskiego obligatoryjny jest udział prezesów Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawicieli władzy wykonawczej (ministra sprawiedliwości i osoby powołanej przez Prezydenta RP) oraz władzy ustawodawczej (czterech posłów i dwóch senatorów). 60 proc. składu Rady powołuje się spośród sędziów, a uwzględniając sędziów wchodzących do niej z urzędu, sędziowie stanowią 68 proc. członków Rady.

Konstytucyjne unormowania przyjęte w art. 186 Konstytucji RP oznaczają, że:

- KRS, stojąc na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, jest, z uwagi na swoją pozycję ustrojową, jednym z najważniejszych gwarantów wolności i swobód obywatelskich;

- w świetle aksjologii przyjętej w Konstytucji RP, niezależność sądów i niezawisłość sędziów to wartości naczelne w hierarchii wartości konstytucyjnych;

- spośród konkurencyjnych wartości konstytucyjnie chronionych: (a) sprawowanie i zachowanie władzy politycznej demokratycznie wyłonionych struktur (Sejm, rząd), a (b) zachowanie standardów demokratycznego państwa prawnego (ustrojowa pozycja KRS) Konstytucja RP nadaje priorytet zasadzie demokratycznego państwa prawnego;

- władza publiczna jest zobowiązana do respektowania postanowień art. 186 w związku z art. 187 Konstytucji RP, niezależnie od aktualnie wyznawanych przekonań partyjno-politycznych, bo niezależność sądów i niezawisłość sędziów zawsze stanowi jednoznacznie określoną wartość konstytucyjną, a nie wartość określaną przez demokratycznie legitymowaną, w danym momencie sprawującą władzę – większość polityczną;

- fundamentalne, tj. podstawowe wartości sądownictwa, niezawisłość sędziów i niezależność sądów, stanowią rację istnienia KRS; są tym samym wartościami wyjściowymi, stanowią bowiem warunek sine qua non respektowania art. 173 Konstytucji RP, zgodnie z którym sądy są władzą odrębną i niezależną od innych władz;

- KRS została stworzona w celu realizacji i ochrony gwarantowanych przez Konstytucję RP wolności i praw osobistych, wolności i praw politycznych, wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych.

Konstytucyjny zwrot „stanie na straży" rozumiany musi być jako rękojmia prawidłowej realizacji prawa do sądu, gwarantowanego każdemu w art. 45 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 187 pkt 3 Konstytucji RP kadencja wybranych członków-sędziów Krajowej Rady Sądownictwa trwa cztery lata. Oznacza to, że tej grupy członków Rady nie można odwołać przed upływem czteroletniej kadencji. Odwołanie oznacza złamanie Konstytucji RP. Powołanie w to miejsce nowych członków-sędziów KRS też jest złamaniem Konstytucji RP.

Ustawa z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw złamała art. 187 pkt 3 Konstytucji RP. Oznacza to, że „nowa KRS" nie ma konstytucyjnego mandatu do pełnienia swoich funkcji. Nie ma zatem konstytucyjnych kompetencji przypisanych temu organowi w art. 186 Konstytucji RP, a przede wszystkim kompetencji do skutecznego wnioskowania o powołanie sędziego.

W aspekcie prawnym, z uwagi na sposób ukonstytuowania się „nowej KRS", oraz sposób powołania jej sędziowskiego składu, dokonało się, i to w wymiarze systemowym, uzależnienie władzy sądowniczej od aktualnie sprawującej władzę większości politycznej. Tak ustanowiona „nowa KRS" nie gwarantuje prawidłowego egzekwowania zasady trójpodziału władzy wyrażonej w art. 10 Konstytucji RP, zwłaszcza w relacjach innych władz do władzy sądowniczej.

I to powinno być oczywistością. Tymczasem, w uzasadnieniu wyroku sędziowie NSA zastanawiają się nad tym, czy zmiany spowodowane ustawą z 8 grudnia 2017 r. nie spowodowały, że Rada „mogła zostać częściowo wybrana w sposób wadliwy, biorąc pod uwagę sposób jej ukonstytuowania oraz powołania składu".

3. Prezydent RP – kompetencje stricte formalne czy merytoryczna samodzielność w powoływaniu na stanowisko sędziowskie

W pełni podzielam stanowisko sędziów NSA, że „zbyt daleko idące i nieuzasadnione konstytucyjnie byłoby założenie, że swoim działaniem Prezydent w ramach realizacji konstytucyjnych lub ustawowych kompetencji, może konwalidować wadliwości (procedury, wydanego aktu itd.) powstałe na skutek działania innego organu państwa, którego funkcjonowanie przez wzgląd na sposób obsady części składu personalnego (członków – sędziów), budzi uzasadnione wątpliwości co do zgodności z ustawą zasadniczą".

Sędziowie trafnie dostrzegają istotną wadę w procedurze mianowania sędziego. Nie wskazują jednak, a powinni, jakie ma to konsekwencje dla aktu mianowania sędziego. Zamiast tego poszukują argumentów na rzecz rozwiązania akceptującego, które tłumaczyłoby ten mankament w kontekście całej procedury mianowania sędziego. Dowodzą, że „Prezydent dokonuje własnej oceny wniosku formalnie przedłożonego mu przez Krajową Radę Sądownictwa", dowodzą, że prezydent „przestaje być związany wnioskiem Rady", a to oznacza, „że Prezydent samodzielnie dokonuje merytorycznej oceny kandydatów, uznając, że nie jest związany konkluzjami wynikającymi z jedynie formalnego wniosku Krajowej Rady Sądownictwa w tym zakresie".

Zasadnicza wątpliwość, która pojawia się w związku z argumentacją sędziów, jest następująca. Prezydent RP może podejmować działania tylko w granicach wyraźnie, jednoznacznie określonych co do formy, zakresu i treści – kompetencji. Tych kompetencji nie można domniemywać. To jest jeden ze standardów konstytucyjnej zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). Sędziowie NSA nie wskazują na przepisy, które pozwoliłyby tak rozumieć kompetencje prezydenta ustanowione w art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP. Kompetencja prezydenta w takim zakresie, w jakim ujmują ją sędziowie NSA, jest tylko przez nich domniemana. Wyjście poza granicę kompetencji ma charakter działania samoistnego, a zatem z naruszeniem obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa, czyli wbrew postanowieniom art. 7 Konstytucji RP.

Skoro zdaniem sędziów NSA, Prezydent RP prowadzi własne postępowanie merytorycznie weryfikujące uchwałę podjętą przez KRS, to czy:

- jest zobowiązany do sformułowania uzasadnienia (faktycznego i prawnego) postanowienia o odmowie powołania na funkcję sędziego;

- istnieje mechanizm sądowej kontroli postanowień prezydenta o odmowie powołania sędziego.

Ponadto, jeśli – jak twierdzą sędziowie NSA – Prezydent RP w pełni samodzielnie i niezależnie od uchwały podjętej przez KRS, merytorycznie weryfikuje zgłoszone kandydatury na stanowiska sędziowskie, to:

- po co istnieje postępowanie przed KRS, jaki ma sens i prawne znaczenie;

- w jakiej relacji wobec siebie mają pozostawać te dwa tryby postępowania (postępowanie przed KRS i postępowanie przed Prezydentem RP);

- czy te postępowania nie dublują się.

Uznanie, jak dowodzi argumentacja sędziów NSA, że wniosek KRS dotyczący mianowania konkretnego kandydata na stanowisko sędziego ma tylko rangę „rekomendacji" prowadzić może zasadnie do wniosku, że KRS jest zbędna, a zatem cały proces nominacji sędziowskich należy powierzyć Prezydentowi RP.