Mariusz Królikowski: Przed upadłością kroczy podupadłość

Źle się dzieje. I to nie w państwie duńskim, tylko w polskim wymiarze sprawiedliwości. Dość spojrzeć na czołówki gazet czy programów informacyjnych. Jest tam stale obecny. I to zwykle w niezbyt pozytywnym kontekście. W dodatku często w powiązaniu z polityką, a zwłaszcza z rozkręcającą się – na razie nieformalnie –kampanią wyborczą. Już krótka lektura newsów pozwala czytelnikowi na wyrobienie sobie jak najgorszego zdania o trzeciej władzy. Trudno się tedy dziwić, że sędziowie zajmują dość odległe, bo 18. miejsce w rankingu zaufania społecznego (za sklepikarzami, ale przed księgowymi) i niewiele pociesza, że przedstawiciele władzy ustawodawczej i wykonawczej lokują się w tym rankingu znacznie niżej. Podobnie zresztą jak przedstawiciele władzy czwartej.

Czy jednak to negatywne odczucie znajduje oparcie w rzeczywistości, czy jest to jedynie wizerunkowy efekt przekazu medialnego? Trudno na to pytanie odpowiedzieć jednym zdaniem. Są bowiem organy władzy sądowniczej, które pracują normalnie i w miarę wydajnie, a są też całkowicie lub częściowo sparaliżowane. Generalnie im wyżej, tym gorzej. Ryba psuje się od głowy, a sądownictwo od góry.

Pod osłoną nocy

Zacząć oczywiście trzeba od Trybunału Konstytucyjnego. Od ośmiu już lat organ ten boryka się z problemami natury prawnej i organizacyjnej. Zaczęło się od czerwca 2015 r., gdy poprzednia władza zmieniła ustawę o TK w sposób pozwalający ówczesnemu Sejmowi na wybór sędziów TK „na zapas”, czyli na miejsca, które zostaną zwolnione już po zakończeniu danej kadencji. Warto zaznaczyć, że doszło wówczas do ciekawej sytuacji ustrojowej, gdyż aż trzy kadencje sędziów TK wygasały 6 listopada 2015 r., czyli pomiędzy ostatnim posiedzeniem ustępującego Sejmu (9 października) a pierwszym posiedzeniem Sejmu nowego (12 listopada).

Rzecz jasna pojawiło się pytanie, który ze składów Sejmu powinien obsadzać stanowiska zwalniane między tymi posiedzeniami. Formalnie okres ten należy jeszcze do kończącej się kadencji Sejmu. Nowelizacja z czerwca 2015 r. przyjęła jednak, że dotychczasowy skład Sejmu wybierze sędziów nie tylko na stanowiska zwalniane w listopadzie 2015 r., ale także na dwa kolejne – zwalniane w grudniu 2015 r. Tak też się stało. Na ostatnim swoim posiedzeniu ustępujący Sejm wybrał aż pięciu sędziów TK (Andrzej Jakubecki, Krzysztof Ślebzak, Roman Hauser, Bronisław Sitek, Andrzej Sokala), zapewniając tym poprzedniej władzy przewagę w TK liczebną aż do grudnia 2019 r., czyli przez całą kadencję Sejmu.

Czytaj więcej

Rzecz o prawie

Łukasz Wydra: Lek na bolączki systemu wymiaru sprawiedliwości

Wysoka jakość standardów i orzecznictwa arbitrażowego musi iść w parze z edukacją prawników negocjujących kontrakty.

Rzecz jasna, nowa władza nie przeszła nad tym „skokiem na TK” do porządku. Prezydent odmówił przyjęcia ślubowania od pięciu wybranych sędziów, wobec czego nie zostali oni dopuszczeni do orzekania. Już na pierwszym posiedzeniu nowej kadencji Sejm uchwalił zmianę ustawy o TK, która pozwoliła na uchylenie (stwierdzenie braku mocy prawnej) poprzednich uchwał i wybór kolejnych pięciu sędziów TK (Henryk Cioch, Lech Morawski, Mariusz Muszyński, Piotr Pszczółkowski, Julia Przyłębska). Od tej grupy prezydent ślubowanie już przyjął, w dodatku w niezrozumiałym pośpiesznym trybie, pod osłoną nocy.

Kwadratura nominowania

W rezultacie uzyskaliśmy stan dwudziestu wybranych sędziów TK o różnym statusie prawnym i faktycznym. Sędziowie Jakubecki, Ślebzak, Hauser, Sitek i Sokala nie złożyli ślubowania i nie zostali dopuszczeni do orzekania. Z kolei sędziowie Cioch, Morawski i Muszyński złożyli ślubowanie, ale ówczesny prezes Andrzej Rzepliński nie dopuścił ich do orzekania, chociaż przydzielił gabinety i wypłacał wynagrodzenie. Z kolei sędzia Julia Przyłębska wraz z sędzią Piotrem Pszczółkowskim zostali dopuszczeni do orzekania od razu, gdyż zgodnie z orzeczeniami TK z 3 i 9 grudnia 2015 r. ich wybór był prawidłowy. Najdziwniejszy jest status sędziów Sitka i Sokali, których wybór TK uznał za niekonstytucyjny, ale nie jest jasne, czy Sejm mógł wobec nich skutecznie wydać uchwałę o stwierdzeniu braku mocy prawnej ich wyboru, gdyż de facto oznaczało to odwołanie z funkcji, a sędziowie TK są nieodwoływalni.

W każdym razie od 3 grudnia 2015 r. trwa ośmioletnia wojna o TK, toczona ze zmiennym szczęściem, ale zakłócająca prawidłowe funkcjonowanie państwa po dziś dzień. Nie sposób tu przytoczyć wszystkich jej epizodów, gdyż przekraczałoby to ramy tego artykułu. Dość powiedzieć, że z licznych problemów narosłych przez te lata wokół TK aktualny pozostał jeden najważniejszy: status sędziów wybranych na zajęte stanowiska, potocznie zwanych „dublerami”. Pozwolę sobie na stosowanie tego określenia nie w znaczeniu pejoratywnym, ale dla ułatwienia odbioru czytelnikom.

Status tzw. dublerów nie jest jasny. Zostali wybrani w sposób formalnie prawidłowy (uchwała Sejmu), jednak na stanowiska, które były już uprzednio obsadzone. Sędziowie TK są nieodwoływalni, więc uchwała o ich faktycznym odwołaniu nie ma mocy prawnej. W rezultacie jest możliwe uznanie, że nie są uprawnieni do orzekania i stan ten nie zmienił się mimo śmierci sędziów Morawskiego i Ciocha w 2017 r., ponieważ sędziowie wybrani na ich miejsce również byli wybrani na miejsca obsadzone. Możliwe jest też uznanie, że mogliby objąć legalnie swoje funkcje w miarę zwalniania kolejnych stanowisk, ale wówczas „dublerami” byliby sędziowie wybrani jako ostatni (czyli Jakub Stelina, Rafał Wojciechowski i Bogdan Święczkowski), którzy powinni czekać na zwolnienie kolejnych stanowisk.

Te kadencje wreszcie się skończą

Kwestią „dublerów” w TK zajął się również Europejski Trybunał Praw Człowieka. W sprawie XERO FLOR przeciwko Polsce orzekł, że obecność Mariusza Muszyńskiego w składzie orzekającym sprawia, że TK nie jest sądem ustanowionym na podstawie prawa. Spór o TK przeniósł się w ten sposób na wyższy, europejski poziom, ale też zaowocował pojawieniem się nieusuwalnej w gruncie rzeczy sprzeczności pomiędzy orzecznictwem ETPC a art. 190 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Żaden organ krajowy ani międzynarodowy nie jest uprawniony do kontroli ich prawidłowości. Swego czasu próbowała tego premier Szydło, ale na szczęście nieskutecznie. Orzeczenia z udziałem „dublerów” mogą być dotknięte nieważnością ze względu na niewłaściwość składu, ale brakuje trybu, by tę nieważność stwierdzić. Co najwyżej można by próbować zastosować pomocniczo przepisy procedury cywilnej (stosowanej przed TK) dotyczące nieważności, ale wówczas wymagałoby to stosownego orzeczenia TK, a do czasu jego wydania wszystkie wyroki TK, niezależnie od składu, są powszechnie obowiązujące.

Teoria nieistnienia, którą próbują zastosować wobec TK niektóre składy Sądu Najwyższego, jest w tym kontekście konstytucyjnym aberracją. Oczekiwanie na uznanie przez TK nieważności swoich orzeczeń (o ile to w ogóle możliwe) może trwać długie lata. W rezultacie zapewne problem „dublerów” rozwiąże się sam – z upływem kadencji sędziów Jakubeckiego, Ślebzaka i Hausera 7 listopada 2024 r., ale to nie rozwiąże problemu orzeczeń wydawanych przez TK w latach 2015–2024.

Zaczął obowiązywać w locie

Niespodziewanie w TK pojawił się kolejny istotny problem ustrojowy. Tym razem na własne życzenie polityków obecnej władzy, którzy przez sześć lat nie znaleźli czasu i chęci, by go rozwiązać. Już po powołaniu Julii Przyłębskiej na stanowisko prezesa TK (pominę już w tym miejscu rozważania, czy było to powołanie skuteczne) 3 stycznia 2017 r. weszła w życie kolejna nowelizacja ustawy, wprowadzająca sześcioletnią kadencję prezesa TK. W rezultacie kadencja prezesa TK, która do tej pory była ograniczona jedynie kadencją sędziego sprawującego tę funkcję, została skrócona do sześciu lat. Nie było żadnych przepisów przejściowych, więc nowy przepis art. 10 zaczął obowiązywać „w locie” i dotyczy także prezes Przyłębskiej. Oczywiście można rozważać, czy skrócenie kadencji prezesa TK w jej toku było konstytucyjne, ale do tej pory nie wpłynął żaden wniosek w tej kwestii.

W rezultacie od 20 grudnia Trybunał Konstytucyjny nie ma prezesa. Ma to decyzyjący wpływ na jego funkcjonowanie, gdyż grupa sędziów TK odmawia uznania na tej funkcji Julii Przyłębskiej, co sprawia, że już od paru miesięcy nie można zebrać pełnego składu. Nie zmienił tego fakt jednorazowego zebrania się pełnego składu w sprawie o ułaskawienie ministra Kamińskiego.

W rezultacie TK w praktyce, po okresie trwającego od lat spadku aktywności orzeczniczej, już definitywnie zaprzestał wypełniania swoich konstytucyjnych zadań, stając się instytucją upadłą, a coraz bardziej dziwaczne pod względem prawnym próby wyjścia z tej sytuacji nie rokują dobrze.

Jak w epoce kamienia

Drugą ważną instytucją wymiaru sprawiedliwości, która znalazła się na krawędzi upadłości, jest Sąd Najwyższy. Tu problemów jest kilka, a ich nawarstwienie znacząco upośledziło działalność tego organu.

Pierwszy problem to wspólne orzekanie sędziów „nowych”, nominowanych po 2018 r., i „starych”, nominowanych przed tą datą. Jak wiadomo, sędziowie dzielą się, tak jak epoka kamienia, na neosędziów (nowych) i paleosędziów (starych). Niestety, podział ten ma poważne konsekwencje praktyczne, gdyż w SN większość paleosędziów odmawia orzekania z neosędziami, co znacznie utrudnia tworzenie składów wieloosobowych. Praktyka taka opiera się na uchwale SN z 23 stycznia 2020 r., która co prawda została uznana za niekonstytucyjną, ale paleosędziowie SN nie czują się wyrokiem TK związani, gdyż został wydany z udziałem „dublerów”. Czują się za to związani wyrokiem ETPC (w sprawie Ozimek, Ficek), w którym podważono skład neosędziów SN jako niespełniający wymogów bezstronności i niezależności. Co prawda również konstytucyjność zapisów konwencji pozwalających na taki wyrok ETPC została zakwestionowana przez TK, ale znów tenże nie jest uznawany, z przyczyn jak wyżej.

W rezultacie mamy błędne koło, skutkujące brakiem możliwości skonstruowania wieloosobowych składów mieszanych, a już posiedzenie pełnego składu izby czy kilku izb jest w praktyce wyłączone na długie lata. Zmusza to prezesów izb do organizacyjnej żonglerki, która co prawda nie ma żadnej podstawy ustawowej, ale przynajmniej pozwala na jako takie funkcjonowanie SN. Na pewno jednak taka sytuacja wydajności nie sprzyja, nie mówiąc już o mocno podupadłym wizerunku SN jako poważnej instytucji. Niestety paleosędziowie są nieugięci, lekceważąc interes obywateli czekających na rozpoznanie ich spraw w rozsądnym terminie.

Drugi problem jest prozaiczny – braki kadrowe. Sędziowie SN w naturalny sposób odchodzą stopniowo ze służby. Nie idzie za tym niestety sprawne wypełnianie luk kadrowych. Najgorsza sytuacja powstała w Izbie Cywilnej, gdzie wiosną na 43 etaty było aż 18 wakatów, tzn. 42 proc. Tak wysoki odsetek wolnych etatów uniemożliwia sprawne funkcjonowanie tej izby, a delegacje z innych izb (też zresztą kontestowane przez TSUE) tylko czasowo zmniejszają problem.

W dodatku na skutek efektu mrożącego w postaci niezawoalowanych gróźb pod adresem startujących zainteresowanie konkursami do SN poważnych kandydatów jest niewystarczające. Do ostatniego konkursu, zresztą niespiesznie przez Krajową Radę Sądownictwa przeprowadzanego, na piętnaście miejsc zgłosiło się zaledwie dziesięciu kandydatów, w tym ośmiu serio i dwóch dla żartu. W rezultacie sito konkursowe przeszły zaledwie cztery osoby– kropla w morzu potrzeb. Przy takim tempie i skuteczności konkursów wakaty nie zostaną wypełnione w dającej się przewidzieć przyszłości. Plusem jest natomiast transparentność konkursu, w toku którego przeprowadzono publiczne wysłuchania – rzecz nie do pomyślenia w poprzednim systemie, gdy kandydatów do SN wskazywał sam SN w zaciszu gabinetów.

Testowanie testujących

Trzeci problem zgotowała strona rządowa, wprowadzając w lipcu 2022 r. nowelę zawierającą tzw. test niezawisłości, który miał zapewnić uchylenie kar nałożonych przez Trybunał Sprawiedliwości UE i odblokować pieniądze z KPO. Cel ten został spełniony tylko w niewielkiej części – kary po wielu miesiącach zmniejszono o połowę, ale pieniędzy z KPO jak nie było, tak nie ma i zapewne nie będzie. Pozostało natomiast spore zamieszanie organizacyjne związane z testami niezawisłości, które stały się prawdziwą plagą SN w ostatnim czasie.

Problemów jest kilka. Do składów testujących losowani są starzy i nowi sędziowie, co powoduje kłopoty z zebraniem składu. Zdarzają się w nich neosędziowie, więc sprytne strony składają wnioski o testowanie także ich. W rezultacie, na kanwie jednego wniosku o test niezawisłości powstają wielopiętrowe piramidy składów testujących, obejmujące czasem po kilkudziesięciu sędziów. Jak tak dalej pójdzie, to w niektórych sprawach zabraknie sędziów do pięcioosobowych składów. Oczywiście czas, który SN traci na testowanie samego siebie, nie jest poświęcany na działania merytoryczne. Para idzie w gwizdek, a ludzie czekają na rozpoznanie swojej sprawy coraz dłużej.

W rezultacie Sąd Najwyższy w coraz mniejszym stopniu poświęca się swojemu podstawowemu zadaniu, czyli wymierzaniu sprawiedliwości, a w coraz większym zajmuje się sam sobą, sprawdzając – z różnym skutkiem – niezależność swoich sędziów. W wyniku bojkotów, wakatów i testów niezawisłości organ ten znalazł się na krawędzi upadłości. I tu również końca nie widać.

Lepiej jest w sądach powszechnych. Tu też w ostatnich latach statystyki systematycznie spadają – wskutek pandemii, zwiększającej się liczby wakatów czy nie zawsze przemyślanych zmian ustawowych. Istotne jest przedłużenie się procesu nominacyjnego – kiedyś trwał około roku, teraz ponad rok, a rekordowy konkurs do sądów warszawskich ciągnął się cztery lata. W dodatku już ponad stu kandydatów z zupełnie nieznanych powodów utknęło po wniosku KRS na ponad rok w Kancelarii Prezydenta. Oczywiście wakaty spraw nie rozpoznają, więc taka sytuacja prowadzić musi do wydłużenia postępowania.

Na szczęście sądy powszechne omija plaga testów niezawisłości. Wnioski takie zdarzają się sporadycznie i zazwyczaj nie są uwzględniane. W skali 15 mln spraw wpływających rocznie do sądów jest to zupełnie nieistotny margines.

Omija nas też plaga bojkotów. Co prawda pojedynczy paleosędziowie odmawiają sądzenia z neosędziami, a nawet siedzenia razem w pokoju (znany, widowiskowy przypadek krakowski), ale są to przypadki w skali kraju marginalne, bez wpływu na ogólne wyniki sądów, wobec czego można je uznać bardziej za folklor niż realne zagrożenie.

Takie dwa w jednym

W rezultacie sytuacja w sądach powszechnych jest trudna, ale o niebo lepsza niż w TK czy SN. Żeby jednak nie było za dobrze, Sąd Najwyższy postarał się zafundować nam istotny problem organizacyjny. Otóż skład siedmiu sędziów Izby Pracy (a właściwie czterech sędziów, bo były trzy zdania odrębne) uznał niespodziewanie, że sprawy cywilne powinny rozpoznawać składy trzyosobowe, a nie – jak przewiduje ustawa covidowa – jednoosobowe.