Mariusz Królikowski: Niekończąca się historia

W dniu 15 lipca 2022 r. weszła w życie nowelizacja ustaw sądowych, której projekt przygotował prezydent Andrzej Duda, a w toku prac parlamentarnych częściowo się zmieniła. Nowelizacja miała zagwarantować wdrożenie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyroku z 15 lipca 2021 r. i postanowienia z 14 lipca 2021 r.), dotyczącego generalnie postępowań dyscyplinarnych wobec polskich sędziów. Miało zniknąć naliczanie miliona euro dziennie kar orzeczonych przez TSUE, za to zacząć się odblokowanie wielomiliardowych środków z Krajowego Planu Odbudowy.

Fatalna trzynastka

Tak się jednak nie stało. Z pierwszych nieoficjalnych reakcji przedstawicieli Komisji Europejskiej wynika, iż nowelizacja nie spełnia ich oczekiwań. Pomijając już polityczne aspekty całego sporu, bo nie jest rolą sędziego komentowanie bieżącej polityki, warto poddać omawianą nowelizację analizie pod względem prawnym, w kontekście orzecznictwa TSUE będącego przyczyną jej wprowadzenia.

Czytaj więcej:

Sądy i Prokuratura

Arkadiusz Turczyn: Polska jurysdykcja karnoprawna

Podejmując rozważania w przedmiocie polskiej jurysdykcji karnoprawnej, należy mieć na względzie chociażby regulacje z art. 5 k.k. o zasadzie terytorialności, art. 6 k.k. odnoszącego się do czasu i miejsca popełnienia czynu zabronionego, art. 109 k.k. normującego zasadę narodowości podmiotowej, art. 110 k.k. co do odpowiedzialności cudzoziemca, art. 111 k.k. w zakresie warunku podwójnej przestępności, art. 112 k.k. wprowadzającego zasadę bezwzględnego stosowania ustawy polskiej czy art. 113 k.k. normującego ściganie przestępstwa na mocy umów międzynarodowych (jak to ujęto w orzecznictwie – zasadę represji wszechświatowej, zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 27 kwietnia 2016 r., II AKa 45/16, LEX nr 2268989).

Pro

W wyroku z 15 lipca 2021 r. w sprawie C 791/19 Trybunał zakwestionował następujące regulacje prawa krajowego:

1. brak zapewnienia niezależności i bezstronności Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego,

2. dopuszczenie, aby treść orzeczeń sędziów sądów powszechnych mogła być kwalifikowana jako przewinienie dyscyplinarne,

3. przyznanie prezesowi Izby Dyscyplinarnej SN prawa do dyskrecjonalnego wyznaczania właściwego sądu dyscyplinarnego pierwszej instancji w sprawach sędziów,

4. możliwość ponownego powołania rzecznika dyscyplinarnego MS do prowadzenia określonej sprawy dotyczącej sędziego, gdy postępowanie w tej sprawie zostało prawomocnie zakończone,

5. przyjęcie, iż czynności związane z wyznaczeniem obrońcy z urzędu oraz podjęciem przez niego obrony nie wstrzymują biegu postępowania,

6. prowadzenie postępowania mimo usprawiedliwionej nieobecności zawiadomionego obwinionego sędziego lub jego obrońcy,

7. możliwość wszczęcia postępowania dyscyplinarnego za pytania prejudycjalne kierowane do TSUE.

Z kolei w postanowieniu zabezpieczającym z 14 lipca 2021 r. w sprawie C 204/21 Polska została zobowiązana do:

8. zawieszenia stosowania przepisów, na podstawie których Izba Dyscyplinarna była właściwa do orzekania w pierwszej i w drugiej instancji w sprawach o zezwolenie na pociągnięcie sędziów i asesorów sądowych do odpowiedzialności karnej, na ich tymczasowe aresztowanie, zatrzymanie lub przymusowe doprowadzenie oraz powstrzymania się od przekazania wyżej wymienionych spraw do rozpoznania przez ID,

9. zawieszenia skutków wydanych uchwał ID zezwalających na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej lub jego zatrzymanie,

10. zawieszenia stosowania przepisów, na podstawie których ID była właściwa do orzekania w sprawach dotyczących statusu sędziów SN i pełnienia przez nich urzędu oraz do powstrzymania się od przekazania tych spraw do rozpoznania przez ID,

11. zawieszenia stosowania przepisów zezwalających na pociągnięcie do odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów za badanie spełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności sądu (tzw. ustawa kagańcowa),

12. zawieszenia stosowania przepisów, które uznają za niedopuszczalne, aby sądy krajowe badały spełnienie wymogów Unii Europejskiej dotyczących niezawisłego i bezstronnego sądu,

13. zawieszenia stosowania przepisów przekazujących do wyłącznej właściwości Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego rozpoznawanie zarzutów braku niezawisłości sędziego lub braku niezależności sądu.

Najprostsza jest kwestia likwidacji ID. Od 15 lipca 2021 r. nie istnieje, co wypełnia cztery z trzynastu warunków stawianych przez TSUE. Oczywiście należy ubolewać, że likwidacja tego organu trwała rok od wydania orzeczeń TSUE. Była to przewlekłość bardzo kosztowna, bo łączna kwota kar przekroczyła równowartość miliarda złotych. Stosowne zmiany powinny być wprowadzone jeszcze jesienią 2021 r. Niestety politycy wyraźnie nie stanęli na wysokości zadania.

W związku z likwidacją ID powstają dwie wątpliwości. Po pierwsze, co w zamian. Ustawodawca przewidział utworzenie nowej Izby Odpowiedzialności Zawodowej, której członków ma wskazać prezydent spośród sędziów wylosowanych z wszystkich izb SN. Pominąć można zarzuty, jakoby chodziło jedynie o zmianę szyldu. Zarówno usytuowanie ustrojowe (brak autonomii ID), jak i tryb wyboru sędziów ID i IOZ jest zupełnie różny, tej ostatniej oparty w dużej mierze na czynniku losowym. Zarzuty stawiane ID nie mają zatem do IOZ zastosowania.

Nie wiadomo, kto wejdzie w skład nowej izby. Stawiane są wątpliwości, że w razie pojawienia się w niej tzw. nowych sędziów, będzie podobnie wadliwa jak ID. Nie są to jednak wątpliwości uzasadnione. Owszem, TSUE uznał, że tryb powołania sędziów SN może w pewnych okolicznościach naruszać traktatową zasadę niezawisłości sędziów, jednak nie tak kategorycznie jak w przypadku ID. Pozostawił tu swobodę oceny sądom krajowym. Tryb powołania ID to tylko jeden z zarzutów, który, rozpoznawany łącznie z innymi, doprowadził do wniosku o niezgodności działania tego organu z prawem europejskim. Dlatego zakładanie, że orzekanie w IOZ „nowych” sędziów z góry podważa zgodność tego organu z zasadami europejskimi, jest cokolwiek przedwczesne.

Nikomu nie przeszkadzało

Druga wątpliwość dotyczy sędziów dotychczasowej ID, którzy nie zostali przeniesieni z mocy ustawy w stan spoczynku, tylko uzyskali możliwość przejścia do innych izb. Ze względu na zarzuty stawiane ID zdecydowanie lepszy (i ustrojowo bezpieczniejszy) byłby stan spoczynku. Jednak kilkoro z nich znalazło się w innych izbach, zatem być może trafią do nowej IOZ. Jednakże ze względów prawnych i pozaprawnych lepiej gdyby do tego nie doszło, gdyż zarzuty stawiane sędziom ID zaczęłyby dotyczyć także przynajmniej części składów IOZ. Z oczywistych przyczyn byłoby to niewskazane, bo czyniłoby całą nowelizację bezcelową.

Z chwilą likwidacji ID automatycznie rozwiązało się kilka problemów szczegółowych. Został uchylony przepis przewidujący dyskrecjonalne wyznaczania sądu dyscyplinarnego pierwszej instancji przez prezesa ID. Obecnie będzie decydował o tym SN. Należy tylko zauważyć, że w latach 2001–2018 taką decyzję podejmował dyskrecjonalnie pierwszy prezes SN. I jakoś przez wiele lat nikomu to nie przeszkadzało.

Rozwiązane zostały także problemy zakazów przekazywania kolejnych spraw dyscyplinarnych i immunitetowych ID. Oczywiście po 15 lipca 2021 r. takich sytuacji nie będzie.

Nie została natomiast jednoznacznie rozwiązana kwestia dotychczasowych orzeczeń ID. TSUE wymagał zawieszenia skutków jej uchwał zezwalających na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej lub jego zatrzymanie. To oczekiwanie wydaje się niemożliwe do spełnienia na drodze ustawowej. W państwie praworządnym nie jest możliwe uchylanie ustawą orzeczeń sądowych, choćby dotkniętych istotnymi wadami. Nawet orzeczenia sądów wojskowych z okresu stalinowskiego nie zostały uchylone z mocy prawa, tylko stworzono sądową procedurę ich uchylania.

Nie inaczej jest w omawianej noweli. Wprowadzono możliwość wznowienia postępowania w sprawach prawomocnie zakończonych przez ID. Taki zapis nie daje gwarancji przywrócenia do orzekania zawieszonych sędziów. Po pierwsze, nie ma pewności, jak daną sprawę rozstrzygnie Izba Odpowiedzialności Zawodowej. Po drugie, nie wiadomo, czy sami zainteresowani zechcą skorzystać z tej procedury. Z nieoficjalnych wypowiedzi wynika, że przynajmniej niektórzy mogą celowo jej nie rozpocząć, przez co postanowienie zabezpieczające TSUE nie zostanie wykonane. Warto więc rozważyć wprowadzenie procedury wznowieniowej z urzędu.

Uwzględnione zostały szczegółowe postulaty proceduralne. Uchylono możliwość ponownego powołania rzecznika dyscyplinarnego ministra sprawiedliwości, gdy postępowanie w danej sprawie zostało prawomocnie zakończone. Czynności związane z wyznaczeniem obrońcy z urzędu oraz podjęciem przez niego obrony nie wstrzymują już biegu postępowania i można je prowadzić mimo usprawiedliwionej nieobecności zawiadomionego obwinionego sędziego lub jego obrońcy.

Co szczególnie istotne – określono wprost, że nie jest deliktem dyscyplinarnym wystąpienie do TSUE z wnioskiem o rozpatrzenie pytania prejudycjalnego, o którym mowa w art. 267 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Uchylone zostały przepisy przekazujące do wyłącznej właściwości Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN rozpoznawanie zarzutów braku niezawisłości sędziego lub braku niezależności sądu. Obecnie wnioski te rozpoznają sądy właściwe do rozpoznania sprawy, w trybie przewidzianym dla wyłączenia sędziego w procedurze karnej lub cywilnej. Jest to rozwiązanie racjonalne, bo ogranicza niepewność strony, czy skład orzekający jest prawidłowy przez ustanowienie terminu zawitego do złożenia wniosku, a z drugiej pozwala na ujednolicenie procedury badania niezawisłości i bezstronności danego sędziego.

Delikt orzeczniczy

Jednocześnie jednak ta procedura wyklucza badanie bezstronności w toku innych czynności procesowych, w tym w drodze kontroli instancyjnej. W tym zakresie zatem postanowienie TSUE jest zrealizowane, precyzując procedurę testu bezstronności, jednak jednocześnie ograniczając możliwość jego stosowania.

Jeden warunek nie został spełniony. Nie został uchylony przepis o odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziego za rażące i oczywiste naruszenie prawa. W tym brzmieniu obowiązuje od 2001 r. i przez dwadzieścia lat nie był kwestionowany, a konstrukcja tzw. deliktu orzeczniczego obrosła w tym czasie pokaźnym orzecznictwem SN. W dodatku sam TSUE dopuszcza wyjątkowo odpowiedzialność dyscyplinarną sędziego za treść orzeczenia. Zdaniem TSUE „wymóg niezawisłości nie ma bowiem z pewnością na celu tuszowania ewentualnych poważnych i niewybaczalnych zachowań sędziów, polegających np. na celowym i wynikającym ze złej wiary lub z wyjątkowo poważnych i rażących zaniedbań pogwałceniu przepisów prawa krajowego i prawa Unii, których przestrzeganie mają zapewnić, ani na arbitralnym szafowaniu wyroków lub odmowie wymiaru sprawiedliwości”.

Obecna nowelizacja istotnie ogranicza instytucję deliktu orzeczniczego, w zgodzie z wyrokiem TSUE z 15 lipca 2021 r. Nie jest takowym deliktem orzeczenie obarczone błędem w wykładni i stosowaniu przepisów prawa krajowego lub prawa UE lub w ustaleniu stanu faktycznego czy oceny dowodów. Jest to sformułowanie dosłownie odpowiadające pkt 138 wyroku TSUE z 15 lipca 2021 r. Można więc uznać, że instytucja deliktu orzeczniczego nie została zlikwidowana, ale ograniczona do standardów orzecznictwa TSUE.