Pandemia zmienia ekonomię. Coraz większa rola państwa w gospodarce

To wspaniała rzecz dla naszych przedsiębiorców, producentów i pracowników, że mogą znów zakosztować nadziei. Muszą jednak pamiętać, aby nie pozwolić się nigdy ponownie zamknąć w złotej klatce, w której usychali przez te wszystkie lata!" – triumfował ekonomista John Maynard Keynes, gdy w 1931 r. Wielka Brytania zdecydowała się na dobre wycofać z systemu waluty złotej. Zwolniona z obowiązku utrzymywania sztywnego kursu wymiany funta szterlinga na złoto mogła prowadzić politykę fiskalną i pieniężną dopasowaną do potrzeb lokalnej gospodarki, wspierającą popyt i zatrudnienie. Ta nowo odkryta elastyczność, zgodnie z przekonaniami Keynesa, ojca współczesnej makroekonomii, pomogła Wyspom uporać się z konsekwencjami wielkiego kryzysu. Niedługo po Wielkiej Brytanii „złote kajdany" – jak ograniczenia narzucane przez system waluty złotej określił w tytule swej głośnej książki Barry Eichengreen – zaczęły zrywać kolejne kraje.

Nie taki pusty wóz z amunicją

Recesja wywołana przez pandemię Covid-19, która gwałtownością i geograficznym zasięgiem przebiła nawet wielki kryzys, wydaje się mieć na politykę makroekonomiczną równie wyzwalający wpływ jak wydarzenia sprzed niemal stulecia. Jeszcze dwa lata temu sekretarz generalny OECD Angel Gurria oceniał, że banki centralne wyczerpały amunicję. Komentował w ten sposób doniesienia, że niektóre z nich są gotowe poluzować politykę pieniężną w obliczu coraz bardziej wyraźnego spowolnienia gospodarczego.

Gurria nie był w tej ocenie odosobniony. W reakcji na globalny kryzys finansowy z lat 2007–2009 banki centralne na całym świecie obniżyły stopy procentowe do rekordowo niskiego poziomu, niekiedy nawet poniżej zera, a gdy to nie wystarczyło, zaczęły eksperymentować z niekonwencjonalnymi narzędziami. Tylko nieliczne zdołały w kolejnych latach choć trochę znormalizować politykę pieniężną. Gdy w 2018 r. światowa gospodarka zaczęła tracić impet, sami bankowcy ostrzegali, że niewiele mogą zrobić. – Już zbyt długo banki centralne niosą ciężar podtrzymywania ożywienia w światowej gospodarce – mówił jesienią 2019 r. Claudio Borio, główny ekonomista Banku Rozrachunków Międzynarodowych (BIS), bazylejskiej instytucji określanej często mianem banku banków centralnych. Obawy, że w razie kolejnego wstrząsu nie będą w stanie zareagować, wydawały się więc uzasadnione.

A jednak, gdy wybuchła pandemia, banki centralne stanęły na wysokości zadania. Wiosną zaaplikowały gospodarce bezprecedensowo silne leki, których dystrybutorem były rządy. To nie jest metafora. Ze względu na to, że przestrzeń do obniżek stóp procentowych rzeczywiście była niewielka – a w strefie euro nie było jej wcale – banki centralne sięgnęły po testowane już po poprzednim kryzysie tzw. ilościowe łagodzenie polityki pieniężnej (QE), czyli skup papierów wartościowych, przede wszystkim dłużnych, na rynkach finansowych. To zaś pozwoliło rządom – nawet tym, które z powodu znaczącego zadłużenia zdawały się stać na krawędzi bankructwa – na radykalne zwiększenie wydatków publicznych bez obaw, że zabraknie chętnych na ich obligacje. Ten mariaż polityki fiskalnej i pieniężnej otworzył przed państwami przestrzeń do działania, jakiej żadne z osobna nie miało.

Na razie to zamazanie granicy między rządami a bankami centralnymi można uważać za przejściowe, podyktowane nadzwyczajnymi okolicznościami. Tyle że nawet gdyby sternicy polityki makroekonomicznej byli gotowi zrezygnować z nowo uzyskanej swobody, powrót do poprzednich ram polityki makroekonomicznej może nie być możliwy. Zresztą ramy te zaczęły kruszeć już wcześniej, a pandemia tylko uwypukliła ich słabe punkty.

Dotychczasowy paradygmat w polityce makroekonomicznej obowiązywał od przełomu lat 80. i 90. XX w. Zakładał, że to na niezależnych bankach centralnych spoczywa odpowiedzialność za wygładzanie cyklu koniunkturalnego, czyli pobudzanie gospodarki w okresach, gdy jej moce wytwórcze nie są w pełni wykorzystane, i powściąganie jej, gdy wejdzie na zbyt wysokie obroty. Głównym miernikiem temperatury gospodarki była inflacja, a głównym instrumentem jej kontroli – stopy procentowe. Wyjęcie banków centralnych spod politycznej presji, jakiej podlegają krótkowzroczne z jej powodu rządy, miało gwarantować, że instrument ten będzie wykorzystywany odpowiedzialnie, bez oglądania się na wyborców. Keynesowska polityka stymulowania popytu na drodze wydatków publicznych była dopuszczalna tylko w wyjątkowych okolicznościach.

Paradygmat ten, podobnie jak poprzednie, był dzieckiem kryzysu, ale dojrzewał długo. Jego rodzicami byli stagnacja i inflacja – czyli stagflacja. Tak ekonomiści określają epizod z pierwszej połowy lat 70. XX w., gdy wysokiej inflacji towarzyszyły recesja i rosnące bezrobocie. Zjawisko to stało w sprzeczności z obowiązującą wówczas teorią, wedle której istnieje stała ujemna zależność między stopą bezrobocia a inflacją, obrazowana tzw. krzywą Phillipsa.

Ta koncepcja była uzasadnieniem łagodnej polityki pieniężnej, którą od lat 60. XX w. prowadził amerykański bank centralny (Fed). Wydawało się bowiem, że podwyższona inflacja to akceptowalna cena za utrzymywanie na wysokim poziomie zatrudnienia, co od 1946 r. było jednym z celów Fedu. W czasach prezydentury Johna Kennedy'ego oraz Lyndona Johnsona i ich walki z ubóstwem ten cel wysunął się na pierwszy plan. Część historyków gospodarczych dodaje, że dodatkowym argumentem na rzecz ekspansji monetarnej była coraz bardziej kosztowna wojna w Wietnamie.

Zarżnięcie smoka inflacji

Takiej polityki makroekonomicznej USA nie wytrzymał porządek walutowy z Bretton Woods, będący powojennym kompromisem między systemem waluty złotej a chaosem międzywojnia. Keynes, który mawiał, że standard złota był niczym dyktator sprawujący tyraniczną władzę nad światem, system z Bretton Woods przyrównywał do mądrego monarchy ograniczonego konstytucją. W 1971 r. Waszyngton złamał jednak główny artykuł tej konstytucji, zawieszając wymienialność dolara na złoto. To wydarzenie, jak tłumaczy w „The Clash of Economic Ideas" („Zderzenie idei ekonomicznych") Lawrence H. White, zdjęło ostatnie hamulce z polityki pieniężnej Fedu, prowadząc do tzw. wielkiej inflacji.

Szybki wzrost cen, dochodzący do 10 proc. rocznie, utrzymał się nawet w okresie wywołanej m.in. kryzysem naftowym recesji z lat 1973–1975, która mocno zwiększyła bezrobocie. Wyjaśnienie tej zagadki zaoferowali monetaryści z Miltonem Friedmanem na czele. Jak tłumaczyli, pracownicy uwzględniają inflację w swoich żądaniach płacowych. Im szybciej rosną ceny, tym szybciej muszą rosnąć płace. Podwyższona inflacja nie może więc obniżyć realnych kosztów pracy, co prowadziłoby do wzrostu zatrudnienia. Taki efekt mogłaby mieć tylko inflacja stale przyspieszająca. A ponieważ na pewnym poziomie inflacja staje się dla gospodarki destabilizująca, banki centralne powinny koncentrować się na tym, aby trzymać ją w ryzach, kontrolując wzrost podaży pieniądza.

Tym tropem poszedł Paul Volcker, przewodniczący Fedu w latach 1979–1987, którego ambicją było – jak mówił – „zarżnięcie inflacyjnego smoka". Inne banki centralne w tamtym czasie postępowały podobnie. Elementem doktryny Friedmana było też przekonanie, że polityka fiskalna nie ma istotnego wpływu na przebieg cyklu koniunkturalnego. Jego wygładzanie miało się stać rolą wyłącznie banków centralnych.

Rozluźniające się związki między podażą pieniądza a koniunkturą w gospodarkach i inflacją sprawiły jednak, że głównym narzędziem „zarządzania cyklem" stały się stopy procentowe. Ich poziom miał być determinowany przede wszystkim przez to, na ile inflacja odbiega od pożądanego poziomu (tzw. celu inflacyjnego). Tak określone ramy polityki pieniężnej – znane jako strategia bezpośredniego celu inflacyjnego (BCI) – miały jej zapewnić pewien automatyzm i przewidywalność, które same w sobie powinny sprzyjać stabilności gospodarki.

Boska koincydencja

Portugalski ekonomista Vítor Constâncio, w latach 2010–2018 wiceprezes Europejskiego Banku Centralnego (EBC), w sierpniowym podcaście Bloomberga „Odd Lots" przypomniał, że ucieleśnieniem obowiązującego od lat 80. XX w. paradygmatu polityki makroekonomicznej jest strefa euro. Przestrzeń dla ekspansywnej polityki fiskalnej zawężają limity deficytu budżetowego (3 proc. PKB) i długu publicznego (60 proc. PKB). W tej sytuacji to EBC jest odpowiedzialny za łagodzenie wszelkich szoków ekonomicznych, a miarą tego, czy skutecznie się z tego zadania wywiązuje, jest inflacja. Frankfurcka instytucja ma za zadanie utrzymywać ją w pobliżu poziomu 2 proc.

Constâncio tłumaczył, że owszem, w trakcie kryzysu z lat 2007–2009 kraje członkowskie strefy euro sięgnęły po keynesowskie metody pobudzania gospodarki, a ich deficyty budżetowe i długi wyraźnie przekroczyły limity. Ale wkrótce potem musiały zacisnąć pasa, co sprawiło, że w Europie doszło do nawrotu recesji. I choć kryzys zadłużeniowy, z jakim zmagało się wtedy kilka państw z południa unii walutowej, może sugerować, że innego wyjścia nie było, to inne wyjście zostało ostatecznie znalezione.

Było nim zaangażowanie EBC na rynku obligacji skarbowych obniżające rządom koszty obsługi długu – a raczej sama gotowość do takiej interwencji: w 2012 r. ówczesny prezes EBC Mario Draghi oświadczył, że zrobi wszystko, co trzeba, aby uratować strefę euro, dając uczestnikom rynków finansowych do zrozumienia, że jeśli wyprzedaż obligacji zadłużonych państw będzie trwała, frankfurcka instytucja ją przerwie. Ostatecznie po ten instrument (QE) sięgnęła dopiero w 2015 r., wiele lat po amerykańskim Fedzie, Banku Anglii czy Banku Japonii, ale i wtedy musiała odpierać zarzuty, że jest to niezgodne z duchem unijnego prawa zakazującego EBC finansowania rządów.

Nawrót recesji w strefie euro nie był jednak pierwszym przejawem tego, że dotychczasowe ramy polityki makroekonomicznej są dziurawe. W głośnym artykule z 2010 r. pod wymownym tytułem „Rethinking Macroeconomic Policy" („Przemyśleć politykę makroekonomiczną") Olivier Blanchard, ówczesny główny ekonomista Międzynarodowego Funduszu Walutowego i jeden z najbardziej znanych przedstawicieli nowego keynesizmu, przekonywał, że koncentracja na inflacji uśpiła czujność banków centralnych.

Dwie dekady przed 2007 r., nazywane okresem wielkiej stabilizacji (ang. Great Moderation), charakteryzowała umiarkowana inflacja. Wydawało się więc, że strategia bezpośredniego celu inflacyjnego sprawdza się doskonale. W tle rosły jednak bańki na rynkach nieruchomości oraz inne nierównowagi, których konsekwencją był globalny kryzys finansowy. „Przed kryzysem ekonomiści głównego nurtu oraz sternicy polityki ekonomicznej wyznawali piękny pogląd na politykę pieniężną. Karykaturując go tylko nieznacznie, wmówiliśmy sobie, że mamy tylko jeden cel: stabilną inflację. Jedynym instrumentem, aby to osiągnąć, była reguła ustalania stopy procentowej (...) Bazowało to na założeniu, że stabilna inflacja zagwarantuje stabilność gospodarczą w szerszym sensie" – wskazywali Blanchard i jego współpracownicy Giovanni Dell'Ariccia i Paolo Mauro.