Grzegorz Małecki i Mateusz Kolaszyński: Czy reforma służb specjalnych potrzebuje prezydenta

Konieczność systemowych zmian w polskich służbach specjalnych i dostosowanie ich działalności do współczesnych wyzwań jest postulatem niemal powszechnym. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na poważne deficyty niezależnej kontroli nad tymi instytucjami; rzecznik praw obywatelskich zauważa niedostateczne gwarancje ochrony praw człowieka; Najwyższa Izba Kontroli w komunikacie z utajnionych wyników kontroli stwierdza, że „w wielu obszarach służby specjalne, pozbawione zewnętrznego cywilnego nadzoru, kontrolują same siebie".

Takie przykłady można mnożyć – dostarczają ich inne instytucje krajowe, międzynarodowe, organizacje pozarządowe, eksperci. Pomimo już 30-letniej tradycji cywilnych służb specjalnych, żadna opcja polityczna nie przeprowadziła całościowej reformy, która rozbudowałaby rozwiązania wprowadzone w 1990 r. i wkomponowała w pełni służby specjalne w procesy państwa demokratycznego. Czy ten węzeł gordyjski może rozwiązać Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej? Jaką rolę w tym procesie mógłby odegrać? Te pytania warto postawić szczególnie dzisiaj, w przededniu kampanii poprzedzającej wybór głowy naszego państwa.

Czytaj też: Bezgłowe służby

Na straży państwa

Zgodnie z obowiązującą ustawą zasadniczą funkcje głowy państwa nie ograniczają się do reprezentowania Narodu i działań czysto symbolicznych. Prezydent jest samodzielnym, konstytucyjnym organem państwowym, który posiada swoje zadania i kompetencje. Wykonuje je we własnym imieniu, na własny rachunek i na własną odpowiedzialność. Jak stwierdził prof. Paweł Sarnecki, ustawa zasadnicza „legitymizuje Prezydenta do działania wszędzie tam, gdzie należy dawać pewne impulsy mające rozpoczynać funkcjonowanie określonych segmentów organizacyjnych państwa bądź też tam, gdzie należy usuwać niebezpieczeństwa grożące zatarciem czy nawet wyhamowaniem tego mechanizmu". Zgodnie z konstytucją prezydent stoi na straży bezpieczeństwa państwa. Jako gwarant ciągłości władzy państwowej powinien przejawiać szczególną troskę o sprawność funkcjonowania państwa w tym obszarze. Dlatego może on aktywnie włączać się w działalność związaną z bezpieczeństwem: podejmować rozmaite działania regulacyjne, inspirować, korygować.

Nie oznacza to kompetencji do prowadzenia polityki państwa, w tym polityki zagranicznej czy polityki bezpieczeństwa. Te kwestie są domeną rządu. Rada Ministrów musi mieć wszystkie niezbędne instrumenty prowadzenia polityki państwa i swobodnie nimi dysponować. Nie ulega wątpliwości, że w skład takiego instrumentarium wchodzą także służby specjalne. Ich podstawowym zadaniem jest przekazywanie najwyższym władzom państwowym unikatowych informacji niezbędnych do podejmowania decyzji politycznych i prowadzenia polityki państwa w sferze bezpieczeństwa i polityki międzynarodowej.

Trzeba jednak pamiętać, że w polskim porządku konstytucyjnym jedynym faktycznym dysponentem służb specjalnych, ponoszącym za nie pełną odpowiedzialność jest rząd, premier i poszczególni ministrowie. Ewentualne postulaty powoływania przez prezydenta szefów służb czy tworzenia organów nadzorujących służby specjalne pod auspicjami głowy państwa nie mają w naszych realiach racji bytu. Ze względu na swoje usytuowanie prezydent nie uczestniczy w bieżącym zarządzaniu aparatem służb specjalnych. Jako jeden z najważniejszych tzw. konsumentów ich działalności (o czym niżej) dysponuje jednak wiedzą o efektach ich pracy. Zapewnia mu to komfortową pozycję recenzenta działań rządu i podległych mu służb. Siłą rzeczy stanowi zatem jeden z najważniejszych ogniw systemu demokratycznego nadzoru i kontroli nad tym newralgicznym fragmentem państwa.

Kto ma wiedzieć, co w służbach piszczy

Czym innym jest bezpośredni udział w zarządzaniu służbami specjalnymi, a czym innym wpływ na ten proces. Zgodnie z ustawą zasadniczą polityka ustalana przez Radę Ministrów może być w pewnym zakresie korygowana i kontrolowana przez prezydenta. Dotyczy to ochrony wskazanych przez konstytucję wartości. Prezydent ma zagwarantowaną możliwość względnego oddziaływania na służby specjalne, czyli swoistego (rzecz jasna ograniczonego) korygowania ich działalności na najwyższym strategicznym poziomie. Zgodnie z ustawami głowa państwa opiniuje powoływanie i odwoływanie szefów służb specjalnych. Bardziej istotna jest jednak możliwość posiadania rozległej wiedzy o nadzorze nad służbami specjalnymi. Prezydent ma zapewniony szeroki dostęp do takich informacji. Przede wszystkim może delegować swojego przedstawiciela do udziału w posiedzeniach Kolegium do Spraw Służb Specjalnych, które jest organem opiniodawczo-doradczym rządu w sprawie nadzoru nad służbami specjalnymi. Dodatkowo członkiem tego gremium jest szef „prezydenckiego" Biura Bezpieczeństwa Narodowego.

Co więcej, głowa państwa zna wyniki pracy wywiadu i kontrwywiadu. To właśnie prezydent, wraz z premierem, są zgodnie z prawem tzw. konsumentami wyników działalności wywiadowczej służb specjalnych, czyli organami państwa, na potrzeby których ABW, AW, SKW i SWW prowadzą działania wywiadowcze, przekazując niezwłocznie ich najważniejsze efekty – informacje mogące mieć znaczenie dla bezpieczeństwa i międzynarodowej pozycji Rzeczypospolitej Polskiej, tzw. produkty wywiadowcze. Czynią tak zarówno w swej rutynowej działalności, jak i wykonując każdorazową dyspozycję prezydenta, dotyczącą dostarczenia niezbędnej dla niego informacji.

Na tym nie wyczerpuje się możliwość pozyskania wiedzy o stanie służb specjalnych i nadzoru nad nimi. Prezydent posiada informacje z Najwyższej Izby Kontroli. W jego kompetencji leży przyjmowanie informacji od NIK o wynikach najważniejszych kontroli. W tej materii może on wykazywać się jeszcze większą aktywnością, ponieważ może zlecić NIK przeprowadzenie działań kontrolnych określonego działania rządowego. Mnogość instrumentów będących w dyspozycji prezydenta pozwala stwierdzić, że może on dysponować pogłębioną wiedzą o sytuacji polskich służb specjalnych.

Ustrojowa pozycja głowy państwa pozwala mu na przeprowadzenie gruntownej, przemyślanej i systemowej reformy służb specjalnych oraz kontroli i nadzoru nad nimi. Ma on do tego wystarczające instrumenty organizacyjne, personalne i finansowe. Skoro żadnej ekipie rządowej nie udała się jak dotąd całościowa reforma, to może powinien zadania tego podjąć się organ, który z punku widzenia konstytucji reprezentuje interesy ponadpartyjne i ogólnonarodowe. Z tej perspektywy głowa państwa wydaje się być idealnym kandydatem do inicjowania i patronowania kompleksowej reformie systemu służb specjalnych - nota bene instytucji z założenia, podobnie jak głowa państwa, ponadpartyjnych i ogólnonarodowych. Taka reforma powinna zaoferować budowę całego systemu, obejmującego nie tylko same służby oraz mechanizmy i struktury zarządcze i koordynacyjne, zapewniające ich synergiczną i harmonijną współpracę, ale przede wszystkim instytucje odpowiedzialne za ich bieżący nadzór (wewnątrz rządu) oraz demokratyczną kontrolę, sprawowaną przez podmioty niezależne od rządu.

Możliwości BBN

Prezydent ma możliwości organizacyjne i instytucjonalne, żeby taką reformę przygotować. Dysponuje jednostką pomocniczą w postaci Biura Bezpieczeństwa Narodowego, które może stanowić zaplecze organizacyjno-merytoryczne dla reformy. Autorytet prezydenta pozwala zebrać grupę osób, które będą miały kwalifikacje merytoryczne do wypracowania całościowych rozwiązań: ekspertów, przedstawicieli organów państwowych, głównych partii politycznych, organizacji pozarządowych, służb specjalnych itd. Ostatecznie głowa państwa ma konstytucyjne kompetencje do konsultacji wypracowanych rozwiązań na najwyższym szczeblu politycznym. Wsparcie rządu dla reformy może próbować uzyskać w Radzie Gabinetowej. Dodatkowo może zaproponować szeroką formułę składu Rady Bezpieczeństwa Narodowego, która umożliwi budowanie konsensu wobec tej problematyki. Faktyczna rola RBN całkowicie zależy bowiem od Prezydenta.