Przyjmowanie uchwał to stanowienie prawa, a nie radosna twórczość

Czy radni samorządowi, tworząc uchwały, powinni w pana ocenie wzorować się na załączniku do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” z 20 czerwca 2002 r.? Czy rzeczywiście to rozporządzenie odnosi się także do uchwał tworzonych w samorządach i jest to najważniejsza encyklopedia?

Postawione pytanie jest w istocie pytaniem o dwie całkowicie różne kwestie – prawny obowiązek stosowania zasad techniki prawodawczej w jednostkach samorządu terytorialnego oraz o zasadność ich stosowania, nawet jeśli nie byłoby to obowiązkowe.

Czytaj więcej

Administracja

Budowa paragrafu w uchwałach i zarządzeniach

Prawidłowa kompozycja aktu normatywnego pozwala poprawnie interpretować zawarte w nim przepisy. Konsekwencja w konstruowaniu paragrafów to podstawa późniejszej prawidłowej nowelizacji i redagowania tekstu jednolitego.

W tym pierwszym zakresie doktryna słusznie zauważyła, że zasady techniki prawodawczej nie mają bezpośredniego zastosowania do samorządowej działalności prawotwórczej. Rozporządzenie prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” jest bowiem aktem wykonawczym do ustawy o Radzie Ministrów. Co więcej – delegacja do jego wydania znajduje się w bloku przepisów dotyczących wyłącznie działalności legislacyjnej Rady Ministrów i innych organów administracji rządowej. Nie ma zatem żadnych podstaw do twierdzenia, że całość zasad dotyczy samorządu terytorialnego, który stanowi przecież odrębną część administracji publicznej.

Warto zaznaczyć, że część orzecznictwa sądowego ma inne zdanie.

Do których zasad w pana ocenie należy się zatem stosować?

Zasady techniki prawodawczej nie są zestawieniem arbitralnych zaleceń, lecz wynikiem długoletniej polskiej tradycji prawodawczej. Pierwsze zasady techniki prawodawczej zostały opublikowane tuż przed wojną – 13 maja 1939 r. Co więcej, część zasad jest ucieleśnieniem norm konstytucji. Przykładowo, zgodnie z zasadami techniki prawodawczej (a konkretnie ich § 149) w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Sens takiego rozwiązania jest oczywisty. Gdyby było inaczej, to możliwa byłaby zmiana sensu ustawy wbrew intencji parlamentu samodzielnie przez rząd – wystarczyłoby wydać rozporządzenie, w którym nadaje się nowe znaczenie pojęciom ustawowym. Z tych samych powodów w uchwałach organów stanowiących nie można definiować pojęć ustawowych.

Zatem mimo że nie ma formalnego obowiązku, rekomenduję stosowanie się do ustaleń zasad techniki prawodawczej w praktyce rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Kontrolę nad działalnością uchwałodawczą rad gmin i powiatów sprawują sądy administracyjne, a nadzór nad stanowieniem prawa zgodnie z zasadami prawa powszechnie obowiązującego – wojewoda lub regionalna izba obrachunkowa. Czy podczas podejmowania decyzji te organy biorą pod uwagę tylko przepisy wspomnianego rozporządzenia?

Oczywiście, że nie tylko. Zasady techniki prawodawczej można porównać do zestawu uniwersalnych części i narzędzi, a podejmowaną uchwałę do maszyny, którą trzeba zbudować. Istotą oceny końcowego produktu – maszyny – jest to, czy realizuje stawiane przed nią zadania. Tak długo, jak te cele realizuje, nie stwarzając zagrożenia dla użytkowników, drugorzędne znaczenie ma to, czy maszyna została skonstruowana z finezją.

Uchwały organów stanowiących są przyjmowane na podstawie delegacji ustawowej. Organy sprawujące nadzór – a jest to co do zasady wyłącznie nadzór w zakresie legalności – w pierwszej kolejności dokonują weryfikacji, czy dana rada bądź sejmik była uprawniona do podjęcia danej uchwały. Innymi słowy, weryfikowane jest, czy nie nastąpiło przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. W następnej kolejności następuje sprawdzenie, czy przyjęte rozwiązania nie są sprzeczne z przepisami prawa materialnego, np. czy przyjęte stawki podatku od nieruchomości nie są wyższe niż maksymalne stawki dopuszczone przepisami prawa, albo czy uchwalony budżet spełnia warunki określone w ustawie o finansach publicznych.

Zgodność z zasadami techniki prawodawczej jest badana, ale stwierdzona niezgodność jest podstawą do interwencji nadzorczej jedynie w przypadkach, gdy ma ona charakter bardzo istotny. Nie znam przypadku, aby błędne oznaczenie punktów (liczba arabska z nawiasem) w sposób właściwy dla ustępów (liczba arabska z kropką) było przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały.

Trudno zresztą byłoby oczekiwać tak rygorystycznego podejścia, skoro paradoksalnie rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” samo jest z nimi niezgodne. Zgodnie z treścią „Zasad...” w załącznikach do aktu prawnego zamieszcza się regulacje o zakresie specjalistycznym – wykazy, wykresy, wzory, tabele itd. Sam tekst normatywny musi być w części głównej przyjmowanego aktu. Tymczasem „Zasady techniki prawodawczej” są w całości załącznikiem do rozporządzenia…

Czy zanim uchwała trafi do wojewody, to w przypadku wątpliwości co do jej poprawności samorządy mogą ją przesłać do określonego organu czy organizacji w celu sprawdzenia?

Co do zasady nie ma takiej możliwości – i bardzo dobrze, że nie ma.

Istotą samorządności jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty poprzez działanie samodzielne i na własny rachunek. To każda wspólnota samorządowa musi posiadać potencjał do realizacji ciążących na niej zadań, w tym również zadań realizowanych poprzez stanowienie lokalnego prawa. Możliwość wstępnej kontroli przez inny organ zdejmowałaby odpowiedzialność z danej jednostki samorządu. Trudno też byłoby mówić o samodzielności, skoro w praktyce wiązałoby się to z koniecznością uwzględniania rad i zaleceń pochodzących spoza samorządu. Czym innym jest natomiast weryfikacja projektu uchwały, np. przez zewnętrzną kancelarię prawną w ramach zleconej usługi. Takie działania faktycznie mają miejsce.

Ostrożność jest jednak wskazana. Nie każdy korporacyjny prawnik jest dobrym legislatorem. Niejednokrotnie trafiały w moje ręce projekty uchwał – zaopiniowane pod względem zgodności z prawem – które w oczywisty sposób pozostawały sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej.

Jakie jeszcze możliwości mają samorządy, aby uniknąć uznania uchwały za nieważną? Czy np. mogą wzorować się na poradnikach, konsultować z prawnikami?

Przyjmowanie uchwał to stanowienie prawa – czy to powszechnie obowiązującego, czy choćby wewnętrznego. Nie może to być zatem radosna twórczość poszczególnych organów stanowiących, ale efekt profesjonalnego przygotowania przez osoby o odpowiednich kompetencjach. O ile sama idea określonych rozwiązań może – i powinna – pochodzić od lokalnych polityków, to już jej zamiana w tekst legislacyjny – projekt uchwały – musi być zrobiona przez prawników lub odpowiednio przygotowanych urzędników.

Oczywiście pomocą w tym zakresie mogą służyć zarówno publikacje, jak i szkolenia. Do samych zasad techniki prawodawczej zostało wydanych kilka komentarzy. Na rynku jest też poradnik dotyczący techniki legislacyjnej w jednostkach samorządu terytorialnego. Staraniem Związku Powiatów Polskich ukazała się ponadto publikacja dotycząca uchwalania aktów prawa miejscowego. Reprezentowana przeze mnie organizacja co jakiś czas prowadzi również szkolenia z zakresu techniki prawodawczej.

Czy zgodnie z pana wiedzą i doświadczeniem często zdarzają się sytuacje, że w uchwałach są błędy techniczne i merytoryczne? Jakie błędy są najczęściej popełniane?

Biorąc pod uwagę skalę działalności legislacyjnej jednostek samorządu terytorialnego zdarzają się rzadko. Wystarczy uświadomić sobie, że tylko w tym roku – od jego rozpoczęcia – zostało już opublikowanych w dziennikach wojewódzkich przeszło 10 tys. uchwał rad gmin. Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczą około 1 proc. uchwał. W poszczególnych kategoriach uchwał odsetki mogą być jednak zupełnie inne – dotyczy to zwłaszcza uchwał przyjmowanych w oparciu o niechlujnie i niekonsekwentnie napisaną ustawę. W swoim czasie głośno było chociażby o tym, że około jednej trzeciej uchwał śmieciowych kontrolowanych przez regionalne izby obrachunkowe wymagało stwierdzenia nieważności.

Najczęściej spotykanymi błędami jest niedostatecznie precyzyjne ustalenie zakresu swobody prawodawczej i w konsekwencji uchwalenie przepisów albo bez właściwej podstawy prawnej, albo sprzecznie z obowiązującym prawem. Bywa też, że błąd nie leży po stronie jednostki samorządu terytorialnego, tylko organów nadzoru i sądów administracyjnych, które stosują egzotyczną wykładnię przepisów. Tak jest chociażby w przypadku uchwał ustalających wysokość diet i sporu, czy są one aktami prawa miejscowego, czy też nie. Jest to o tyle istotne, że akty prawa miejscowego wymagają vacatio legis i publikacji w dzienniku urzędowym województwa, podczas gdy akty prawa wewnętrznego – nie.

Na co w pana ocenie szczególnie należy zwracać uwagę przy tworzeniu uchwał?

W pierwszej kolejności na zgodność treści przyjmowanej uchwały z delegacją ustawową do jej wydania. Bardzo wiele problemów pojawia się właśnie w związku z faktem, że rada gminy czy rada powiatu wykracza poza zakres przyznanych kompetencji.

W zakresie zasad techniki prawodawczej zwracałbym szczególną uwagę na podstawowe zasady odnoszące się do jakości stanowionego prawa – zwłaszcza zasady określone w § 5–7 „Zasad techniki prawodawczej”. Pierwszy z przywołanych przepisów mówi, że przepisy należy redagować zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych danym aktem prawnym. W prawie zdecydowanie niewskazane są zarówno kazuistyczne zestawienia poszczególnych przypadków stosowania prawa, jak też nadmiernie obszerne pisanie przepisów.

Drugi przepis nakazuje, aby przepisy redagowane były tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Istotne są tutaj dwa zalecenia. Przepis prawny jest narzędziem realizacji politycznych intencji prawodawcy – musi być zatem tak zredagowany, aby wiernie tę intencję wyrażały. W przeciwnym wypadku łatwo może się okazać, że stan osiągnięty poprzez uchwalenie przepisów ma się nijak do tego, co rzeczywiście miało nastąpić. Jednocześnie prawo powszechnie obowiązujące nie jest stanowione dla prawników, lecz dla ludzi. Powinno być one na tyle zrozumiałe, aby adresat norm był w stanie samodzielnie ustalić, czego prawo od niego oczekuje. Jeśli przepis uchwały rady staje się podstawą zażartej dyskusji prawników odnośnie sposobu jego interpretacji, to znaczy, że nie był dobrze zredagowany.