Mariusz Królikowski: Praworządność na kartkach kalendarza

Ostatnio, zapewne pod wpływem sondaży wyborczych, powrócił w debacie publicznej temat tzw. przywracania praworządności, czyli zmian prawnych i organizacyjnych, które mogłyby nastąpić po zmianie większości rządzącej w 2023 r.

Wśród polityków i prawników pojawiają się pomysły radykalne – z siłowym wyprowadzaniem funkcjonariuszy publicznych włącznie. Niemniej założeniem dalszych rozważań będzie legalność działań kolejnej władzy. Nie da się bowiem przywracać praworządności działaniami niepraworządnymi. Naginanie lub wręcz łamanie zasad prawa byłoby pogłębieniem problemów prawnych, z którymi borykamy się obecnie.

Co zatem mogłoby się stać pod względem prawnym, gdyby obecna opozycja polityczna zdobyła większość w parlamencie, utworzyła rząd i w dodatku porozumiała się co do dalszych kroków w dziedzinie władzy sądowniczej?

Czytaj więcej

Rzecz o prawie

Marcin Mrowicki: Nowa nazwa Izby niczego nie zmienia

Zniknęła Izba Dyscyplinarna, ale nie zniknął problem właściwego powołania jej sędziów.

Powrót z delegacji

Najprościej oczywiście wykonać działania, które wymagają jedynie jednoosobowej decyzji ministra. Przede wszystkim wchodzi tu w grę odwołanie delegacji sędziów do Ministerstwa Sprawiedliwości. Można się spodziewać, że z delegacji wróciliby do orzekania sędziowie zajmujący w ministerstwie wyższe stanowiska. Wątpliwe jednak, by większe grono spośród 160 sędziów delegowanych na niższe stanowiska. Przez 30 lat żadna władza nie zdecydowała się na rezygnację z delegacji sędziów do MS. Żadna też partia wprost takiego postulatu nie podnosi. Warto pomyśleć o skróceniu delegacji czy ograniczeniu liczby delegowanych, ale całkowita rezygnacja z delegowania sędziów do MS i powierzenie ich obowiązków (także nadzoru nad sądami) w całości urzędnikom służby cywilnej mogłaby być szkodliwa zarówno dla sądów, jak i dla procesu legislacyjnego.

Druga sfera to delegacje sędziów do sądów wyższego rzędu. To również jednoosobowa decyzja ministra. Można się spodziewać, że będą weryfikowane, a niektóre mogą zostać odwołane. Zwłaszcza sędziów uznawanych za blisko związanych z obecną władzą. Trudno jednak oczekiwać jakichś masowych zmian. Ze względu na olbrzymie opóźnienia w nowych nominacjach sądy wyższego szczebla opierają się coraz bardziej na sędziach delegowanych. Nagłe przerwanie delegacji spowodowałoby po prostu upadek tych sądów, a chyba żadna władza polityczna nie będzie sobie mogła na to pozwolić. I to mimo najnowszej linii orzeczniczej ETPC.

Trzecia dziedzina to prezesi sądów. Zwłaszcza powołani w trybie specjalnym w latach 2017–2018. Tu sprawa jest już bardziej skomplikowana. Co prawda prezesa sądu odwołuje minister, ale w obecnym stanie prawnym nie może tego uczynić samodzielnie. Konieczne jest zasięgnięcie opinii kolegium sądu (w którym zasiadają prezesi sądów podległych), a w razie negatywnej opinii kolegium – także KRS. Wszystko zależy tu od lokalnych sytuacji w kolegiach. Możliwe, że przynajmniej w niektórych przypadkach kolegia nie będą miały nic przeciwko odwołaniu prezesów, ale na pewno pełnej swobody kolejny minister mieć nie będzie. Poza tym kadencja prezesów powołanych w trybie specjalnym w 2017 r. albo już upłynęła (sądy rejonowe – cztery lata), albo wkrótce się zakończy (sądy okręgowe i apelacyjne – sześć lat).

Zainteresowanie społeczne, z pewnością będzie budziła obsada stanowiska rzecznika dyscyplinarnego sędziów sądów powszechnych oraz jego zastępców. Powołuje ich minister sprawiedliwości na czteroletnią kadencję. W ustawie nie ma jednak ani słowa o ich odwołaniu w toku kadencji. Nie jest przewidziane ani po ich przejściu w stan spoczynku, ani nawet wygaśnięciu stosunku służbowego sędziego (sic!). Tym bardziej zatem nie będzie możliwe po zmianie ministra sprawiedliwości. Dalece wątpliwe może się więc okazać odwołanie obecnych rzeczników dyscyplinarnych przed upływem ich kadencji, co nastąpi w 2026 r. O ile ustawa nie ulegnie zmianie.

W rękach ustawodawcy

Na tym kończą się istotne dla sądownictwa działania możliwe bez zmian legislacyjnych. Do innych konieczna byłaby zmiana ustawy, w szczególności prawa o ustroju sądów powszechnych i ustawy o SN.

Co można osiągnąć, zmieniając ustawę zwykłą? Przede wszystkim kształtować ustrój wewnętrzny SN, a zwłaszcza zlikwidować Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. Ustawodawca może dowolnie tworzyć nowe izby, może też je znosić. Nowo powołani sędziowie nie wyszliby na tym źle, bo Konstytucja RP gwarantuje im w takiej sytuacji przejście w stan spoczynku ze 100 proc. wynagrodzenia.

Ustawą zwykłą można zmienić system postępowania dyscyplinarnego i doprowadzić do odwołania obecnych rzeczników dyscyplinarnych, zwłaszcza na szczeblu centralnym. Podobnie jest z sędziami sądów dyscyplinarnych pierwszej instancji, którzy teraz są w toku kadencji nieusuwalni. Zmiana usp w tym zakresie otworzyłaby różne możliwości – od wprowadzenia zasady usuwalności rzeczników po całkowitą zmianę modelu postępowań dyscyplinarnych.

Oczywiście można by też zmienić system powoływania i odwoływania prezesów sądów, czy też wiele innych zmian wprowadzonych w ustroju sądów w 2017 r. Można by też w ogóle odstąpić od modelu nadzoru ministra sprawiedliwości nad sądami. Rzecz jasna te bardziej radykalne pomysły na pełną niezależność sądownictwa mają małe szanse, gdy przez 30 lat nikt jakoś nie pokusił się, by je wprowadzić. Ale kto wie? Wszystko w rękach ustawodawcy.

Wprowadzenie tych zmian, wobec prawa weta prezydenta Andrzeja Dudy, może okazać się problematyczne. A patrząc realnie – niemożliwe do sierpnia 2025 r. Aby o tym myśleć, opozycja musiałaby osiągnąć większość pozwalającą na odrzucenie prezydenckiego weta, co jednak również nie jest gwarancją ze względu na możliwość skierowania ustawy przed podpisaniem do Trybunału Konstytucyjnego. W praktyce zatem gwarancją dla zmian ustawowych, pożądanych przez przyszłą większość rządzącą byłoby wygranie w 2025 r. także wyborów prezydenckich.

Co więcej, nawet szczęśliwy dla opozycji wynik także wyborów prezydenckich nie gwarantuje sukcesu. Pozostaje bowiem TK, który – jak można przypuszczać – może zablokować wszelkie zmiany w tej dziedzinie. Teoretycznie można rzecz jasna stosować znane już triki w postaci, np. niepublikowania orzeczeń TK czy wprowadzenia zerowego vacatio legis, by TK nie zdążył się wypowiedzieć, ale przecież obecna opozycja stanowczo piętnuje takie zachowania. Czy więc mogłaby się zdecydować na podobne kroki po zamianie miejsc?

Pomyślmy więc

Wygląda więc na to, że nawet po wygraniu najbliższych wyborów parlamentarnych przez obecną opozycję szanse na szybkie wprowadzenie istotnych zmian ustawowych w sądownictwie są niewielkie. Stan taki będzie trwał zapewne do wyborów prezydenckich w 2025 r., a prawdopodobnie nawet dłużej, do września 2026 r., gdy w TK będą mogli uzyskać większość sędziowie wybrani przez Sejm po 2023 r.

Pozostaje kwestia zmian, które wymagałyby nowelizacji lub naruszenia Konstytucji RP. Przede wszystkim chodzi o skład KRS. Kadencja jej członków podlega bez wątpienia ochronie konstytucyjnej. Prawidłowo liczona łączna kadencja sędziów zasiadających obecnie w KRS kończy się w marcu 2026 r. Ustawą zwykłą nie można tego zmienić bez naruszania norm konstytucyjnych. Nie można też odwoływać w toku kadencji poszczególnych członków KRS. Co najwyżej mogą sami zrzec się swoich stanowisk. Jeśli tego nie zrobią, będą członkami Rady do marca 2026 r., chyba że zostaliby wydaleni ze służby w toku postępowań dyscyplinarnych, co jest jednak opcją niepewną i długotrwałą.

Mogłoby to teoretycznie zmienić jedynie orzeczenie TK, uznające tryb wyboru KRS za niekonstytucyjny. Jest to jednak w najbliższych latach mało prawdopodobne, zwłaszcza że TK uznał już ten tryb za zgodny z Konstytucją RP.

Słyszy się co prawda, że skoro obecna KRS została powołana w sposób niekonstytucyjny, to nie pozostaje pod ochroną Konstytucji RP. Jest to oczywiście przykład wybiórczego stosowania przepisów konstytucyjnych, gdy jest to dla kogoś wygodne. Czy się to komuś podoba, czy nie –art. 187 ust. 3 Konstytucji RP chroni obecny skład Rady tak jak zawsze. Jedynie na marginesie można zauważyć, że kwestia niekonstytucyjności trybu wyboru KRS jest nieoczywista i nie została nigdy stwierdzona przez TK.

Z kwestią KRS wiąże się nierozłącznie zagadnienie nominacji sędziowskich dokonanych na wniosek obecnego składu Rady. Nie brak opinii, że należałoby te nominacje poddać ponownej weryfikacji lub w ogóle je unieważnić. Autorzy tych opinii nawołują do złamania Konstytucji RP dużo bardziej rażącego niż wszystkie dotychczasowe działania obecnej władzy razem wzięte. Bez wątpienia nieusuwalność sędziów jest podstawową zasadą ustrojową. Akt nominacji wydany przez prezydenta pozostanie skuteczny nawet po stwierdzeniu nieprawidłowości w powołaniu KRS. Przykładowo: są skuteczne nominacje sprzed 2018 r., dokonane na wniosek KRS powołanej w trybie zakwestionowanym przez TK. Są też skuteczne nominacje dokonane przez Radę Państwa w PRL. Nie ma więc możności legalnego wzruszenia nominacji sędziowskich. Chyba że ktoś zdecyduje się na działanie bez żadnego trybu.

W TK najtrudniej

Ostatnim elementem planu tzw. przywracania praworządności jest TK. I nie ma co ukrywać – najtrudniejszą. Oczywiście łatwo można sobie wyobrazić, że nowy Sejm wyda uchwałę o utracie mocy uchwał poprzedniego Sejmu z listopada 2015 r., dotyczących tzw. sędziów dublerów. Precedens już jest. Wystarczy zmienić nazwiska w uchwałach z 2015 r. Ale co dalej?

Można przypuszczać, że prezydent Duda mimo wszystko nie przyjmie ślubowania od sędziów Romana Hausera, Krzysztofa Ślebzaka i Andrzeja Jakubeckiego, motywując, że wszystkie miejsca w TK są już zajęte. A w listopadzie 2024 r. ich kadencje zakończą się, a wraz z nimi problem tzw. dublerów.

Prezes TK jest nieusuwalna i choćby nie wiadomo ile błędów zostało jej wytkniętych, to będzie pełniła swoją funkcję do grudnia 2024 r. Według innej wersji ma tu zastosowanie sześcioletnia kadencja wprowadzona jedną z licznych nowelizacji. Ale nawet w takim przypadku w grudniu 2022 r. nowy prezes TK byłby wskazany głosami sędziów wybranych wyłącznie przez obecną większość sejmową, co niczego w praktyce by nie zmieniło.