Ewa Łętowska: Fałszywa etykieta prezydenckiej prerogatywy

Publicystyczne rozumienie „prerogatywy prezydenckiej” jako aktu całkowicie swobodnego uznania, niczym nieskrępowanego ani ograniczonego i niepodlegającego niczyjej kontroli zdominowało dyskusję w Polsce. Przypomnijmy ułaskawienia osoby, wobec której nie wydano (jeszcze) wyroku i prezydent – wedle jego słów – od tego obowiązku „uwolnił wymiar sprawiedliwości”. Albo latami uwięzione w belwederskiej zamrażarce nominacje (sędziowskie, profesorskie). A dodatkowo koncepcja ta służy usprawiedliwieniu sanacji błędów, które mogą wydarzyć się „po drodze”, aż do podpisu prezydenckiego, kończącego łańcuch zdarzeń prowadzących do powołania. Magiczna formuła: „wszak to prerogatywa”, ma wystarczyć jako uzasadnienie i legitymizacja. Czy to jednak nie klucz nazbyt uniwersalny?

Czytaj więcej

Opinie Prawne

Czy prezydent RP przypisuje sobie kompetencje, których nie gwarantuje mu konstytucja?

W dyskusji o prezydenckich projektach ustaw o SN oraz o KRS posłowie opozycji wielokrotnie wskazywali, że prezydent RP przypisuje sobie kompetencje, których nie gwarantuje mu konstytucja.

Mechanizm równowagi chwiejnej

Najwcześniej ujawnionym objawem kryzysu praworządności, jakiego doświadczamy, jest to, co odnosi się do sądów i sędziów, ich niezależności i niezawisłości. Problem leży jednak głębiej, a kryzys rozlewa szerzej.

Wprowadzając do konstytucji zasadę (ustrój Rzeczpospolitej opiera się na trójpodziale władz i ich równoważeniu – art. 10), fundamentem uczyniono nie statyczną zasadę, lecz mechanizm chwiejnej równowagi. Podział władz wręcz to zakłada, jako że to podział, kontrola i równoważenie. Równowaga wyklucza supremację silniejszego, a kontrola wymaga ustawicznego „patrzenia sobie na ręce”, konieczność niezbędnej reakcji na zakłócenia równowagi, czujności i reakcji – w obronie słabszego. Zwłaszcza judykatywa, „pozbawiona sakiewki i miecza”, ale mająca potężny atut: decydowanie o znaczeniu prawa, jest tu szczególnie narażona.

Egzekutywa – jak uczy historia – wielokrotnie, w różnych krajach, w różnym czasie, podejmowała próby wasalizacji sądownictwa. Niejednokrotnie z sukcesami, wykorzystując własną inicjatywę ustawodawczą, możliwości organizacyjne, pieczę nad finansami, umiejętnie operując efektami mrożącymi wobec sędziów czy nomenklaturą kadrową. Byłoby truizmem mnożyć egzemplifikacje. Wszystko znajdziemy w praktyce ostatnich lat, pięknie zresztą udokumentowane w wyrokach Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Tymczasem w Polsce judykatywę tak cieszył prestiżowy awans konstytucyjny (podniesienie do rangi trzeciej władzy), że kompletnie na czas nie dostrzegła, że ten awans wymaga demokratycznego dialogu, walki z własnym oportunizmem i umiejętności (na czas! a nie po szkodzie!), pilnowania swej pozycji. Bo przecież „podział władz” wręcz zakłada równowagę chwiejną. A oportunistyczne i wygodne stanowisko niewymagające interpretacyjnej czujności niestety owocuje ekspansją niepilnowanych i nietemperowanych.

Ekspansjonizm egzekutywy dotyczy zresztą – co mniej dostrzegalne – nie tylko sądownictwa, ale i legislatywy. Ustawodawcza i kontrolna funkcja parlamentu kurczy się i degeneruje.

Liczne zabiegi pozbawiają tworzenie prawa sprawczości, deliberacji i transparencji. Nadużywanie inicjatywy poselskiej jako kamuflażu inicjatyw rządowych; podpisane przez posłów in blanco „gotowce” , które może sobie dowolnie wykorzystać ośrodek partyjnej dyspozycji; „wrzutki” legislacyjne w przeróżnych postaciach, przedmiotach i stadiach postępowania, ukrywające rzeczywisty zamiar i cel zmian, utrudniające wykrycie manipulacji (niemożliwość i kontrolę; nadużycia procedury legislacyjnej, uniemożliwianie prezentacji treści poprawki, zorientowania się w przedmiocie głosowania); karanie posłów opozycji pod pretekstem, odbieranie głosu, wyłączanie mikrofonu, dyscyplinarne wykluczanie z obrad; głosowanie en bloc nad poprawkami; przemilczanie zgłoszeń oczywistych błędów w projektach; uniemożliwianie zadawania pytań; zarządzanie pracami parlamentarnymi marginalizujące część zebranych (informacja o porządku dziennym, dostarczanie materiałów, prowadzenie obrad); gra „na zmęczenie” – wydłużanie obrad i kumulacja stadiów procedury legislacyjnej; bezpodstawne reasumpcje głosowań, marginalizacja opozycji poprzez ograniczenia wypowiedzi, odrzucanie a limine propozycji i poprawek, korzystanie z „zamrażarki”.

Szerokie operowanie funduszami pozabudżetowymi (np. w zakresie oświaty, kultury i wymiaru sprawiedliwości) drastycznie z kolei ogranicza kontrolną funkcję parlamentu, zarazem ułatwiając uznaniowość i polityczną interesowność transferów majątku publicznego.

Sojusz w egzekutywie

Egzekutywa to nie tylko rząd i administracja. To także prezydent. Konstytucja nie zna terminu „prerogatywa”. W art. 144 ust. 3 wskazano prezydenckie akty urzędowe niewymagające kontrasygnaty premiera. Prawoznawcza analiza tego zbioru z punktu widzenia nauki o kompetencji, ani nawet analizy systemowej poszczególnych składników, nigdy nie została w Polsce po 1997 r. przeprowadzona do końca.

Prawoznawstwo zdominowały problemy kontrasygnaty i wiążąca się z tym relacja. W rezultacie niehomogenny zbiór, wskazany w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP, nie ma porządnej analizy z punktu widzenia identyfikacji poszczególnych wypełniających go „bytów prawnych”.

A są tu akty niewymagające współdziałania z innymi organami, w których prezydent jest jedynym decydentem (np. nadawanie orderów) i końcowym ogniwem łańcucha zdarzeń objętych odrębną regulacją materialnoprawną, proceduralną z zaskarżeniem sądowym włącznie (np. poszczególne etapy postępowań awansowych w nauce czy przy nominacjach sędziowskich). „Akty urzędowe prezydenta” - określane poprzez zaprzeczenie: jako nie wymagające kontrasygnaty – to konglomerat różnych bytów. Do „nadania obywatelstwa” prowadzi kilka ścieżek, z różną rolą prezydenta i procedurami wyznaczanymi w rozmaity sposób przez ustawy, z których pomocą (art. 126 ust. 3 „w zakresie i na zasadach”) prezydent wykonuje swoje zadania. Nie inaczej jest ze „stosowaniem prawa łaski”.

Zbiorczy termin „prerogatywa” jako akt niewymagający kontrasygnaty – może być zatem emanacją różnych prezydenckich funkcji i rozmaicie kształtowanych kompetencji ustawowych – o czym zresztą wspomina art. 126 ust. 3 Konstytucji RP. Są tu akty wewnętrzne, są akty abstrakcyjne. Są wreszcie akty indywidualne, mające wszelkie cechy „normalnych” decyzji administracyjnych. Akty prezydenta jako końcowy etap tych rozmaicie kształtowanych postępowań nie zawsze będą jednakowe; mogą występować tu akty ceremonialne, uwierzytelniające, kreacyjne, połączone lub nie, z funkcjami weryfikacyjnymi, tak co do procedury, jak i co do meritum. Błędem byłoby więc aprioryczne przypisywanie każdemu takiemu aktowi niewymagającemu kontrasygnaty jednolitego skutku, bez szczegółowej analizy prawoznawczej jego treści i podstawy.

Tyle że przeszkodą jest ograniczony sposób patrzenia i analizowania pojęcia prerogatywy przez konstytucjonalistów-prawoznawców i datująca się od lat niechęć sądów administracyjnych do wykładni systemowej, dokonywanej choćby po to, aby sprawdzić granice poszczególnych sytuacji (a były po temu liczne niewykorzystane okazje, że wspomnę tylko sprawy dotyczące obywatelstwa). To czyni nas bezradnymi wobec ewentualnego kompetencyjnego, supremacyjnego ataku na chwiejny mechanizm podziału władzy. I dotyczy to zarówno koncepcji intelektualnej, jak i faktów społecznych.

Na niezakończoną prawoznawczą analizę już bowiem nałożył się spór polityczny. Kompetencyjna ekspansja prezydenta pojawiła się bowiem, gdy inne części egzekutywy (rząd) wraz z władzą czysto polityczną (partia rządząca) podjęły po 2015 r. wysiłki w celu kolonizacji judykatywy. Prezydent brał w tym udział. Samemu w sobie sztucznie wykonstruowanemu pojęciu prerogatywy w praktyce towarzyszyła teza, że skoro akt urzędowy Prezydenta wieńczy często łańcuch kilku etapów postępowania, skądinąd poddanego jakiejś procedurze, wymogom prawa materialnego czy nawet kontroli sądowej (np. nominacje sędziowskie czy profesorskie) – ów akt końcowy miałby mieć rzekomą moc uzdrawiania błędów prawa materialnego czy uchybień procedury, jakie wydarzyły się w okresie i na etapie poprzedzającym akt prezydencki.

Anachroniczna koncepcja

Wyniesienie „prerogatywy” jako aktu niekontrolowanego, niezwiązanego ograniczeniami ustaw i sanującego braki postępowania poprzedzającego ostateczny podpis prezydenta jest konstytucyjnie zabiegiem dowolnym. Oznacza nie tylko zakłócenie mechanizmu podziału władz z art. 10 Konstytucji RP, ale i zwolnienie od obowiązków z jej art. 7 i 126 ust. 3 i aktów spod tych rygorów konstytucyjnie niewyłączonych. Dzieje się tak na skutek abstrahowania od tych przesłanek ustawowych, które poszczególne kompetencje prezydenta z art. 143 ust. 3 obwarowują wymaganiami i ograniczeniami istniejącego prawa – ustaw określających zasady, granice, procedury. W stosunku do aktów indywidualnych, adresowanych do jednostek, te ograniczenia organu podejmującego decyzje dodatkowo naruszają konstytucyjne procedury gwarancyjne, a zwłaszcza uniwersalne prawo jednostki do uczciwej, przejrzystej procedury w ramach prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Dlatego – m.in. – suwerenistyczna koncepcja prerogatywy prezydenckiej jest konstytucyjnie nie do przyjęcia. Ale jest także - historycznie - anachroniczna. Zderza się bowiem z w wielu punktach ze współczesną koncepcją ochrony praw jednostki, opartą o zakaz arbitralności, prawo do przejrzystej, rzetelnej procedury i prawo do sądu (niezależnego, niezawisłego, właściwie ukształtowanego). Ta współczesna koncepcja jest konsekwencją istnienia praw człowieka i całkiem bogatego acquis orzeczniczego ETPC, z którym – niestety w spóźniony i oporny sposób już zderza się polska rzeczywistość prawna.

Sumując zatem:

¬ Zbiorcze pojęcie „prerogatywy” jako przeciwstawienie aktom urzędowym prezydenta podlegającym kontrasygnacie nie usprawiedliwia apriorycznego wyjęcia tych aktów spod ogólnych zasad konstytucyjnych (art. 7, 10, 45, 126 ust. 3 Konstytucji).