Filip Elżanowski, Krzysztof Jaroszyński: Mieć plany to myśleć o skutkach

O prawnych możliwościach zabudowy terenu rozstrzyga przyjmowany przez gminę miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który z zasady nie jest obligatoryjny, ale przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czynią z niego podstawowy instrument gospodarki przestrzennej. Bez niego trudno zmienić sposób użytkowania gruntu lub zlokalizować inwestycję o większej skali. Plan miejscowy ma status aktu prawa miejscowego, który kształtuje treść prawa własności nieruchomości wraz z innymi przepisami prawa (art. 6 ust. 1 ustawy). Ustawodawca, potwierdzając, że każdy ma prawo do zagospodarowania swojej nieruchomości, wyraźnie zastrzega, że te zamierzenia muszą być zgodne z warunkami przyjętymi w planie miejscowym (art. 6 ust. 2 pkt 1). Wydawana w razie braku planu decyzja o warunkach zabudowy ma ograniczenia, jeśli chodzi o dopuszczalność jej wydania dla nowej zabudowy (zasada dobrego sąsiedztwa). Z kolei ustalenia planu miejscowego mogą najpoważniej ograniczać własność nieruchomości. Plan miejscowy może być przyjęty niemal wszędzie, a ograniczenia z niego wynikające sięgają nawet zakazu zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy).

Plan nie rządzi

Cechą charakterystyczną regulacji gospodarowania przestrzenią jest wielość spraw publicznych, które samorząd lokalny bierze pod uwagę, rozstrzygając o przeznaczeniu terenów, warunkach i parametrach ich zabudowy. Wiąże się to z kompetencją do określania tych uwarunkowań, która została w orzecznictwie nazwana władztwem planistycznym.

Czytaj więcej

Nieruchomości

Warunki zabudowy po nowemu: państwo weźmie 30 proc. od wzrostu wartości działki

Za wzrost wartości nieruchomości po wydaniu decyzji administracyjnej trzeba będzie uiścić opłatę.

Prawo przewiduje różne konsekwencje uchwalenia planu miejscowego oraz ewentualnych nadużyć z tym związanych, ponieważ prawo własności podlega konstytucyjnej ochronie (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP). Procedura planistyczna jest jawna, przewiduje możliwość składania wniosków i uwag czy dyskusji publicznej, ale nie pozwala obecnie obywatelom wstrzymać czy zaskarżyć rozstrzygnięć przed uchwaleniem planu.

Można skarżyć

Zainteresowani mogą korzystać z prawa do zaskarżenia podjętej już uchwały w sprawie planu miejscowego na podstawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami planu, ma prawo je zaskarżyć do sądu administracyjnego. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości będzie uznane przez sąd za niedopuszczalne, gdy jednocześnie dojdzie do naruszenia porządku prawnego.

Za wadliwe uznaje się nie tylko ustalenia planu wprost sprzeczne z literą prawa, ale także ustalenia, które są wyrazem nadużycia władztwa planistycznego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07). Ograniczenie własności wymaga uzasadnienia interesem publicznym, ma polegać na ważeniu wchodzących w grę interesów i zachowaniu proporcjonalności oraz równości.

Zaskarżenie planu pozwala ocenić legalność działania gminy. Zapewnia niezależną kontrolę nad korzystaniem z władztwa planistycznego. Ma jednak swoje minusy, takie jak chociażby czas rozpoznania sprawy czy też swobodę oceny stosowania dosyć ogólnych przepisów, co prowadzi w wielu przypadkach do przyjęcia, że nawet poważne ograniczenia uniemożliwiające określone inwestycje budowlane pozostają zgodne z ustawą.

Można żądać

Wobec tego należy podkreślić znaczenie innych rodzajów odpowiedzialności gminy. Za istotne dla ochrony interesów właścicieli należy uznać roszczenia odszkodowawcze przewidziane w art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z regulacji tej wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę. Może on żądać także wykupienia nieruchomości lub jej części. Przepisy przewidują wyłączenie roszczeń, gdy w planie są ustalenia niewynikające z polityki przestrzennej gminy, ale z rozstrzygnięć innych organów.

Inne roszczenie przeciwko gminie wynika z art. 36 ust. 3, w przypadku obniżenia wartości nieruchomości oraz jej zbycia, gdy nie skorzystano ze wskazanych roszczeń. W takim razie można żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

Roszczenia nie przysługują zawsze, gdy ustalenia planu pogorszyły sytuację właściciela. Ustawodawca pozostawia pole do interpretacji, która zależy od konkretnych okoliczności. Warto zauważyć, że ustawa zasadnicza nie wiąże odszkodowań z każdym ograniczeniem prawa własności, a jedynie z wywłaszczeniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Regulacja art. 36 ustawy odpowiada temu założeniu, ponieważ obejmuje przypadki znaczącego ograniczenia (uniemożliwienia) korzystania z nieruchomości, które co prawda nie prowadzi do pozbawienia tytułu prawnego, ale istotnie limituje uprawnienia do niej. Może to przybrać postać tzw. faktycznego wywłaszczenia, do którego nawiązuje się w orzecznictwie (wyrok Sądu Najwyższego -Izba Cywilna z 13 czerwca 2013 r. IV CSK 680/12).

Trzeba przewidywać

Omawiane roszczenia powinny odgrywać rolę racjonalizującą działania tych gmin, zwłaszcza miejskich, które prowadząc politykę przestrzenną, zamierzałyby dokonywać zasadniczych zmian w sposobie zagospodarowania terenów kosztem właścicieli prywatnych i inwestorów. Nowe kierunki przeznaczenia terenów i warunków ich zabudowy mogą prowadzić do spełnienia przesłanek powodujących roszczenia odszkodowawcze, które, gdy nieruchomości lub tereny objęte działalnością gospodarczą są atrakcyjne inwestycyjnie, mogą bardzo poważnie obciążyć finansowo samorząd. Dlatego jednym z ważniejszych dokumentów, które towarzyszą procedurze sporządzania planu miejscowego, jest prognoza skutków finansowych. Zgodnie z art. 17 pkt 5 ustawy, organ gminy sporządza tę prognozę z uwzględnieniem art. 36, co potwierdza także rozporządzenie wykonawcze do ustawy. Jak się przyjmuje w orzecznictwie, prognoza skutków finansowych ma też taką funkcję, że pozwala przedstawić uchwalającej plan radzie gminy rzetelną informację ekonomiczną o skutkach tego aktu (wyrok NSA z 21 czerwca 2021 r. II OSK 2809/18).

Sporządzenie nierzetelnej prognozy, np. zmniejszającej spodziewany poziom odszkodowań, mogłoby stanowić o naruszeniu procedury planistycznej i prowadzić nawet do wzruszenia planu. Głosowanie nad uchwałą w sprawie planu powinno się odbywać w warunkach pełnej informacji o skutkach jego wejścia w życie. Organy gminy są zobowiązane do troski o powierzone im finanse publiczne i nie mogą prowadzić bezrefleksyjnej polityki przestrzennej prowadzącej do nadmiernych obciążeń. Należy postulować, by omawiane roszczenia odszkodowawcze odgrywały coraz większą rolę i stały się powszechnie identyfikowanym oraz branym pod uwagę przez gminy uwarunkowaniem związanym z polityką przestrzenną.

Będzie kara

Naruszenie obowiązku prowadzenia prawidłowej gospodarki finansowej przez organy gminy i dopuszczenie do obciążenia jej budżetu nadmiernymi odszkodowaniami mogłoby nawet uzasadnić zarzut naruszenia obowiązków przy wykonywaniu władzy publicznej. Nie można przy tym z góry wykluczyć nawet odpowiedzialności karnej oznaczonych osób, które wykonują uprawnienia organów gminy. Należy powołać tu art. 231 § 1 kodeksu karnego, który stanowi, że funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat trzech.

Funkcjonariuszami publicznymi są osoby pełniące funkcje organów gminy, jak również urzędnicy zatrudnieni w urzędzie gminy. Przedmiotem ochrony jest tu prawidłowe funkcjonowanie instytucji państwowych i samorządu terytorialnego.

Można również rozważać popełnienie przestępstwa określonego w art. 296 § 1 kodeksu karnego, zgodnie z którym, kto, będąc obowiązany na podstawie przepisu ustawy, decyzji właściwego organu lub umowy do zajmowania się sprawami majątkowymi lub działalnością gospodarczą osoby fizycznej, prawnej albo jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, poprzez nadużycie udzielonych mu uprawnień lub niedopełnienie ciążącego na nim obowiązku wyrządza jej znaczną szkodę majątkową, podlega karze pozbawienia wolności od trzech miesięcy do lat pięciu.

Kolejne regulacje art. 296 przewidują m. in. kary za sprowadzenie bezpośredniego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody majątkowej, także gdy sprawca działa nieumyślnie.

Przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków w sferze imperium wiąże się z przestępstwem tzw. nadużycia władzy i podstawą penalizacji są przepisy art. 231 k.k., natomiast gdy funkcjonariusz publiczny zajmuje się z sprawami majątkowymi lub działalnością gospodarczą samorządu terytorialnego, wyrządzenie szkody majątkowej poprzez nadużycie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków stanowi przestępstwo tzw. nadużycia zaufania w obrocie gospodarczym z art. 296 k.k. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 2 czerwca 2009 r., IV KK 11/09).

Uwzględniać konsekwencje

Należy podkreślić, że nadużycie uprawnień jest pojęciem szerszym niż ich przekroczenie. Można uznać, że działania literalnie mieszczące się obszarze uprawnień planistycznych, ale wyraźnie sprzeczne z interesem wspólnoty samorządowej odpowiadałyby tej przesłance. Przepisy ustawy, stanowiąc chociażby o sporządzeniu prognozy skutków finansowych oraz możliwych roszczeniach odszkodowawczych przewidzianych w art. 36, czynią osoby odpowiedzialne za procedurę planistyczną uprawnionymi i zobowiązanymi do podejmowania działań zgodnych z interesami wspólnoty samorządowej, z uwzględnieniem aspektu finansowego.

Gdyby w wyniku przyjęcia określonych rozwiązań w planie miejscowym powstały skuteczne roszczenia, których wysokość zagrażałaby stabilności budżetu gminy, należałoby rozważyć zastosowanie prawa karnego, zwłaszcza gdyby osoby odpowiedzialne korzystały w sposób dowolny ze swoich kompetencji lub nie uwzględniłyby ich należycie w prognozie skutków finansowych.

Nie jest tak, że w gospodarce przestrzennej można pominąć całkowicie istniejący sposób korzystania z nieruchomości. W szczególności, jeżeli mamy jednak do czynienia z nieruchomością, na której zlokalizowane są obiekty i urządzenia związane z przedsiębiorstwem (prywatnym), to zastąpienie tej funkcji zasadniczo odmiennym przeznaczeniem należy co do zasady uznać za wykluczone czy też ograniczone do wyjątkowo uzasadnionych przypadków.

Podsumowując, organy gminy, zwłaszcza miast, sporządzając plany miejscowe terenów już zagospodarowanych i przedstawiających znaczną wartość, powinny w coraz większym stopniu uwzględniać ekonomiczne skutki ograniczenia własności. Odpowiedzialność odszkodowawcza, a w dalszej perspektywie nawet karna, powinny stanowić uwarunkowanie polityki przestrzennej i prowadzić do poważnego traktowania stanowiska właścicieli oraz inwestorów w procesach planistycznych.

Filip Elżanowski jest radcą prawnym, partnerem zarządzającym Elżanowski & Partnerzy Kancleria Prawna sp. k.