Andrzej Gomułowicz: Ten Trybunał był drogowskazem wartości

W roku 1920 Jan Sawicki sformułował i uzasadnił pogląd, że „wolą narodu jest przyśpieszenie organizacji sądownictwa administracyjnego”. Jest to konieczne, gdyż „ludność, widząc i czując samowolę władz administracyjnych, zwraca swe oczy na sądy jako na przedstawicieli bezwzględnej sprawiedliwości”. Należy zatem – wywodził Jan Sawicki – „pomyśleć nad tem, w jaki sposób można by zabezpieczyć ludność Polski przed samowolą władz administracyjnych”, tak „by strona, czując się ostatecznym rozstrzygnięciem tych władz pokrzywdzona, miała prawo do skargi do sądu administracyjnego, jako jedynej władzy sądowej, do rozstrzygania tego rodzaju sporów powołanej”. Zatem „powinien samoistny i dobrze zorganizowany Trybunał administracyjny, stanąć już teraz na straży dokładnego przestrzegania, właściwego tłumaczenia i jednolitego stosowania obowiązujących przepisów administracyjnych”.

Gwarant praw i swobód

Sędzia administracyjny – zdaniem Jana Sawickiego – jako gwarant praw i wolności człowieka jest niezbędny, gdyż „urzędnik administracyjny, przyzwyczajony w pierwszym rzędzie do bronienia interesów publicznych, nie zdoła się wznieść do wyżyn obiektywności sędziego”.

Dlatego – argumentuje Jan Sawicki – „stworzenie tego sądownictwa traktować trzeba jako sprawę piekącą, niedającą się dłużej odwlekać ze względu na dobro ludności i na pomyślny rozwój państwa polskiego”.

Konstytucja RP z 17 marca 1921 r. w art. 73 stanowiła, że „do orzekania o legalności aktów administracyjnych w zakresie administracji tak rządowej, jak samorządowej (…) powoła osobna ustawa sądownictwo administracyjne (…) z najwyższym Trybunałem administracyjnym na czele”.

Art. 38 konstytucji marcowej stanowił, że żadna ustawa nie może ani stać w sprzeczności z konstytucją, ani jej naruszać. Natomiast, zgodnie z art. 77 tej konstytucji, orzeczenia sądowe nie mogą być zmienione ani przez władzę ustawodawczą, ani przez władzę wykonawczą. 

Najwyższy Trybunał Administracyjny został utworzony sto lat temu na podstawie ustawy z 3 sierpnia 1922 r. Jan Sawicki był współautorem tej ustawy, został też jego pierwszym prezesem, w latach 1922–1928. W 1928 r. został złożony z urzędu i przeniesiony w stan spoczynku za sprzeciw wobec nacisków rządu na treść orzecznictwa Najwyższego Trybunału Administracyjnego. 

Rozpoczęła się i przez długie lata toczyła gra o „przejęcie” sądownictwa administracyjnego przez obóz rządowy. Co prawda oficjalnie doceniano „doniosłe znaczenie, jakie działalność Trybunału, orzekającego o legalności zarządzeń i orzeczeń całej administracji państwowej ma dla wszystkich gałęzi tej administracji”. Jednakże, w ocenie rządu, konieczne było „poprawienie sprawności funkcjonowania”, albowiem mankamenty to przede wszystkim: „zbyt powolne załatwianie wpływających skarg”, a także „bardzo znaczne zaległości”. Stanowi to współcześnie wymowny i jednoznaczny przykład historyczny, a jednocześnie rodzaj przestrogi dla wymiaru sprawiedliwości przed politykami, którzy stale ulegają pokusie poszerzania swoich wpływów.

Cztery powinności według Sokratesa

Sformułowane i uzasadnione przez Sokratesa cztery sędziowskie powinności (rozumienie prawa, skrupulatne przemyśliwanie, uprzejme wysłuchanie, bezstronne orzekanie) stanowią dziś standard w sądownictwie administracyjnym. Dlatego sędziowski etos i misja sędziego w społeczeństwie nie są pustymi zwrotami. Mają treść, sens i znaczenie. Wyraziście wpisują się w ten nurt orzeczniczy NTA, zgodnie z którym „Trybunał idzie zawsze po jednej linji, po linji sprawiedliwości, kierując się li tylko obowiązującemi ustawami i przepisami, interpretując je jednak nie według martwej litery prawa, lecz wchodząc w ducha i intencję prawodawcy. Dlatego też słusznie obdarzyło nas społeczeństwo polskie mianem zaszczytnej, z którego dumni jesteśmy, mianem ostoi sprawiedliwości i praworządności”.

Jest tak dlatego, że prawda, dobro, sprawiedliwość, słuszność, godność człowieka stają się – w sądownictwie administracyjnym – sędziowskimi wartościami stosowania prawa. Oznacza to, że sędziowskie orzecznictwo ukierunkowane jest na ochronę praw i wolności człowieka, respektując standard wyznaczony przez łacińską paremię Hominum causa omne ius constitutum sit. Sędziowska realizacja tej maksymy dowodzi, że sędzia musi być człowiekiem o możliwie największym poczuciu słuszności i sprawiedliwości.

Imponuje styl i forma dialogu prowadzonego przez sędziego sądu administracyjnego z prawem. Dialog z prawem związany z sędziowską niezawisłością dotyczy procesu myślowego dotyczącego oceny prawa, oceny faktów, interpretacji przepisów prawnych, określenia ich wzajemnych relacji, a także, w szczególnych przypadkach, tj. wówczas, gdy prawodawca w sposób jaskrawy narusza standardy kultury politycznej i prawnej w procesie legislacyjnym – współtworzenia prawa. 

Ze względu na to Konstytucja RP coraz częściej staje się samodzielną podstawą orzeczeń w sądownictwie administracyjnym. Stosuje się ten przepis Konstytucji RP, który jasno i jednoznacznie formułuje normę prawną bądź też dokonuje rekonstrukcji takiej normy prawnej, stosując przyjęte kryteria i metody wykładni przepisów prawa. Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP oznacza, że zdaniem sędziego ustawa, która ma zastosowanie w sprawie, jest sprzeczna z Konstytucją RP lub gorzej chroni prawa człowieka.

Zgodnie z art. 178 Konstytucji RP ramy swobodnej decyzji sędziego wyznaczają konstytucja i ustawy. Skoro sędzia związany jest konstytucją, to również z jej wartościami, jej aksjologią. Z uwagi na to sędzia w procesie wykładni i stosowania prawa, oprócz kryterium legalizmu, o którym stanowi art. 7 konstytucji, uwzględnia również jej system aksjologiczny.

Kryterium oceny sędziego staje się nie tylko i wyłącznie zgodność działań organu władzy publicznej z prawem, ale również zgodność tych działań z chronionymi przez konstytucję wartościami, a to oznacza, że w procesie orzeczniczym dokonuje się odejście od zasady prymatu ustawy w systemie źródeł prawa na rzecz prymatu konstytucji oraz zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP obowiązku bezpośredniego stosowania jej przepisów. 

Wartości aksjologiczne sformułowane w Konstytucji RP wyrażane są w zasadach konstytucyjnych. Mają one nie tylko najwyższą moc prawną, ale też największą doniosłość merytoryczną, albowiem przesądzają o całokształcie porządku prawnego w Polsce. Zasady konstytucyjne są bowiem normami, które nakazują realizowanie określonej wartości. Wśród tych wartości są zarówno byty normatywne (demokratyczne państwo prawne, legalizm, sprawiedliwość), jak i stany rzeczy (wolności i prawa osobiste, wolności i prawa polityczne, wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne).

Nikomu posłuszny

Przed wiekami, lapidarnie, ale niezwykle rzeczowo Cicero wskazywał, że krzywdy, które spotykają człowieka w relacjach z władzą publiczną, wynikają z trzech powodów: przekręcenia prawa, nazbyt wnikliwego stosowania prawa, złośliwego tłumaczenia prawa. I dlatego trzy uniwersalne wartości – veritas, aequitas i iustitia – stają się kanonem kultury prawnej sędziego sądu administracyjnego, pozwalając skutecznie chronić ukształtowane w rozdziale II Konstytucji RP „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”.

W trakcie dialogu z prawem sędzia nie może być w myśleniu komukolwiek posłuszny. Posłuszeństwo w myśleniu jest sprzeniewierzeniem się sędziowskiej funkcji, a nieposłuszeństwo w myśleniu gwarantuje sędziemu konstytucyjnie ukształtowana niezawisłość. Daje sędziemu wolność, a jednocześnie czyni sędziego w sposób szczególnie odpowiedzialnym za podjęte decyzje. I właśnie dlatego zawód sędziego ma sens tylko wówczas, gdy łączy się z nim społeczne zaufanie i szacunek.

Zaufanie i szacunek powstają wówczas, gdy sędzia, który decyduje o indywidualnym losie człowieka, reprezentuje nie tylko najwyższy poziom wiedzy, ale także najwyższe standardy etyczne. To jest fundament budowania i utrwalania sędziowskiego autorytetu. Sprawia, że w świadomości społecznej koduje się pewność – „jeśli stanę przed sędzią, to zawsze będzie to sędzia kompetentny, bezstronny, niezawisły”.

Dzisiaj, w XXI wieku, jakże aktualne są przemyślenia filozofa francuskiego oświecenia Holbacha dotyczące istoty sędziowskiej władzy: „Sędzia czerpie sławę i tę sławę pomnaża nie tylko z samej możności sądzenia, ale z sądzenia zgodnie ze sprawiedliwością”; „godność sędziego tkwi w jego rozumności, cnotach charakteru i sprawiedliwości”.

Holbach ma świadomość, że stan sędziowski nie jest idealny. Zdarza się, że sędzia jest niesprawiedliwy i dlatego formułuje Holbach następującą ocenę – „sędzia niesprawiedliwy byłby potworem w ładzie politycznym i społecznym, sprawowałby tyranię, a więc władzę wstrętną, władzę, wobec której tylko strach nakazywałby posłuszeństwo”.

Konflikt o praworządność

Przed stu laty „Gazeta Sądowa Warszawska” (nr 43, s. 64) informowała: „(...) państwo nasze zyskuje w Trybunale ostoję praworządności, obywatele mogą żywić nadzieję, że obecnie znajdą istotną opiekę swych praw, zaś władze administracyjne znajdą w wyrokach Najwyższego Trybunału Administracyjnego należyte wskazania przy wykonywaniu swoich obowiązków”.

Zasada praworządności była wartością w chwili tworzenia NTA, jest także wartością współcześnie. Nie jest dana i zagwarantowana raz na zawsze, na stałe. Dlatego też w sporze szczególnym, dotyczącym istoty państwa demokratycznego, czyli w sporze o wartości, które definiuje obecna treść konfliktu o praworządność, to właśnie sędziowie, co do zasady, swoją postawą przypomnieli sens i znaczenie słów wypowiedzianych przez „niepoprawnego idealistę” zajmującego się filozofią, etyką oraz aksjologią Henryka Elzenberga: „sens walki powinien być mierzony nie jej szansami na zwycięstwo, lecz wartościami, w obronie których walka została podjęta”.

Konstytucyjne zasady, które odnoszą się do władzy sądowniczej, a dotyczą niezawisłości sędziów i niezależności sądów (art. Konstytucji RP – 10, 173, 175 ust. 1, 178 ust. 1, 186 ust. 1) mają gwarantować, że na sędziego nie będzie wywierany żaden zewnętrzny nacisk, a także, że sędzia nie podlega żadnemu innemu autorytetowi niż autorytet konstytucji.