Tomasz Ludwik Krawczyk: Polska przez 30 lat unikała zwrotu odebranych majątków, bo tak było wygodniej

Sejm uchwalił niedawno nowelizację kodeksu postępowania administracyjnego, ogłoszoną przez media „końcem reprywatyzacji". Jakkolwiek faktycznie dotyczy ona nie tylko reprywatyzacji i wyłącza możliwość restytucji znacjonalizowanego mienia jedynie w niektórych przypadkach (czego nie będę tu rozwijać), to niezaprzeczalnie główną intencją projektodawców było zakończenie procesu zwanego reprywatyzacją.

Państwo: krzywdy się przedawniają

Pretekstem do znowelizowania k.p.a. był (zrealizowany po ośmiu latach) obowiązek wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym wskazano, że możliwość bezterminowego stwierdzania nieważności decyzji, na podstawie której jakiś podmiot nabył prawo, narusza konstytucję. Sejm poszedł jednak dalej, niż wymagał Trybunał, i wprowadził przepis, zgodnie z którym, po upływie 30 lat od wydania decyzji administracyjnej nie prowadzi się postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności.

Czytaj także: Za wywłaszczenie trzeba zapłacić

Oznacza to, że nie można uzyskać nie tylko stwierdzenia nieważności decyzji, ale również orzeczenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa, które – nie usuwając orzeczenia z obrotu – otwiera drogę do dochodzenia naprawienia szkody spowodowanej naruszającą prawo decyzją. Nowelizując k.p.a., państwo polskie obwieszcza zatem obywatelom, że po 30 latach od wydania decyzji „przedawniają" się wszystkie krzywdy, które taką decyzją wyrządziło.

Jednocześnie do ustawy nowelizującej wprowadzono przepis, że w dacie wejścia w życie nowelizacji upływ 30-letniego terminu od wydania decyzji skutkuje umorzeniem z mocy prawa postępowań nieważnościowych w toku. Oznacza to, że jeżeli obywatel np. w 2000 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego z wczesnych lat 50., a organy rozpoznawały jego wniosek przez 21 lat (są takie przypadki), to po wejściu w życie nowelizacji k.p.a. państwo ze złośliwą satysfakcją ogłosi, że „czas minął" i sprawę umorzy. Problem polega na tym, że czas zmarnowało państwo, a konsekwencje poniesie obywatel.

Podkreślić trzeba, że kluczowe rozstrzygnięcie legislacyjne zapadło niemal jednomyślnie (żadnego głosu przeciw, 180 wstrzymujących), bez żadnej debaty i – mimo swojej wagi – niejako mimochodem. To bardzo charakterystyczne podejście państwa polskiego do kwestii restytucji mienia, w którym zabrakło jakiejkolwiek refleksji moralnej i politycznej (rozumiejąc politykę nie jako grę o władzę między partiami, ale jako odpowiedzialne wyznaczenie kierunków działań państwa).

Przy okazji nowelizacji do milczenia polityków w kwestiach moralnych związanych z prywatyzacją dołączyli się dziennikarze, ograniczając swoje komentarze do analizy, jak nowela wpłynie na relacje z Izraelem (jedynym zainteresowanym odwołującym się do kategorii moralnych w debacie wokół reprywatyzacji).

Celem niniejszego artykułu jest nadrobienie tej zaległości i przyjrzenie się działaniom, a zwłaszcza zaniechaniom legislacyjnym oraz praktyce reprywatyzacji ostatniego trzydziestolecia przede wszystkim z punktu widzenia moralnego oraz przez pryzmat polityki państwa.

Zwykły rabunek

Refleksję taką zacząć trzeba od konstatacji, że Polska od 1945 r. do 1989 r., zasadniczo przejmowała nieruchomości drogą ustawowego bezprawia, czyli – w kategoriach moralnych – rabunku. Przy wielości regulacji i trybów, na podstawie których dochodziło do wywłaszczenia (m.in. ustawa o majątkach opuszczonych i poniemieckich, dekret o reformie rolnej, dekret o nacjonalizacji przemysłu, dekret warszawski czy kolejne przepisy regulujące „standardowe" wywłaszczenie), wszystkie miały to do siebie, że pozbawiały własności w sposób arbitralny, nieproporcjonalny i bez żadnego lub bez należytego odszkodowania (to ostatnie dotyczy także kwot wypłacanych na podstawie tzw. umów indemnizacyjnych).

Zagrabione mienie ruchome było później wykorzystywane także w celach publicznych, zbywane na rzecz osób trzecich, również działających w dobrej wierze, dofinansowywane inwestycjami, wynajmowane, w szczególności po stawkach regulowanych, dużo niższych od rynkowych itd.

W 1989 r. powstał problem, jak podejść do kwestii restytucji nieruchomości zagrabionych byłym właścicielom. Możliwe były trzy rozwiązania: (a) zwrot w naturze w ramach jakiejś procedury weryfikacyjnej i z jakimiś obowiązkami, np. wobec najemców, (b) wyłączenie możliwości zwrotu w naturze i wprowadzenie procedury odszkodowawczej dla spadkobierców byłych właścicieli oraz (c) wyłączenie zwrotu w naturze oraz możliwości dochodzenia odszkodowań.

To ostatnie rozwiązanie byłoby oczywiście nie fair wobec byłych właścicieli, ale przynajmniej stanowiłoby uczciwy komunikat, że państwa polskiego nie stać finansowo, organizacyjnie i moralnie na restytucję mienia.

Żadne z tych rozwiązań nie zostało jednak przyjęte. Pomijając ustawę reprywatyzacyjną uchwaloną po przeszło dziesięciu latach procesów reprywatyzacyjnych i zawetowaną w 2001 r. przez prezydenta oraz (bardzo skomplikowany) projekt ustawy, który wpłynął do Sejmu w 2017 r. i skończył w „zamrażarce" marszałka, Polska postanowiła nie zajmować stanowiska w sprawie reprywatyzacji.

W związku z tym, byli właściciele, zrazu ostrożnie, a potem coraz powszechniej, zaczęli dochodzić zwrotów i odszkodowań przy wykorzystaniu ogólnych przepisów procedury administracyjnej (wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji oraz o wznowienie postępowania) oraz sądowej (wnioski o wznowienie postępowań). Do przeprowadzenia tych procedur konieczne okazało się uzupełnianie postępowań o uznanie za zmarłych oraz postępowań spadkowych, a także korzystanie z instytucji kuratorów. Należy przy tym wyjaśnić, że instytucja kuratora jest niezbędna, by rozmaite postępowania posuwały się do przodu, gdy udział określonego uczestnika jest obligatoryjny, a nie daje się dotrzeć do niego lub jego spadkobiercy. W historii reprywatyzacji sądowej bywała rażąco nadużywana, gdy kuratorzy byli powoływani nie po to, by umożliwić sprawny przebieg postępowania dotyczącego uprawnionego spadkobiercy byłego właściciela zainteresowanego restytucją, ale by przejąć majątek dla swoich faktycznych mocodawców, który spadkobiercami nie byli. Zamiast jednak zmienić wadliwą praktykę, sądy – wskutek kampanii medialnej – zaczęły bać się kuratorów jak diabeł święconej wody, wskutek czego postępowania wymagające udziału kuratora stoją w miejscu.

Strach przed rozstrzygnięciem

Wracając do oceny moralnej polityki państwa w obszarze reprywatyzacji, odnotować trzeba, że reprywatyzacja bez ustawy reprywatyzacyjnej, prowadzona w oparciu o wskazane ogólne nadzwyczajne środki zaskarżenia z natury swojej prowadziła do rozstrzygnięć niesprawiedliwych i przypadkowych. Były właściciel, pozbawiony nieruchomości na podstawie złodziejskiego prawa, lecz zgodnie z jego literą nie był w stanie uzyskać ani zwrotu w naturze, ani odszkodowania, natomiast jego sąsiad, do którego identycznie złodziejską regulację zastosowano niechlujnie (np. zamiast dwóch biegłych orzekających o odszkodowaniu za wywłaszczoną działkę był tylko jeden) mógł liczyć co najmniej na odszkodowanie.

Co gorsza, okazało się, że organy administracji oraz sądy są nieprzygotowane do radzenia sobie z zawiłościami dowodowymi oraz prawnymi postępowań restytucyjnych. Nie ma w tym zresztą nic dziwnego, bowiem sprawy reprywatyzacyjne, od strony technicznoprawnej są niewyczerpanym źródłem fascynujących kazusów, przypominających – by posłużyć się analogią z innej dziedziny – układy z zadań szachowych, które w zwykłej partii nie mają prawa się zdarzyć. Niestety, brak ustawy reprywatyzacyjnej spowodował, że stały się rzeczywistością administracji i wymiaru sprawiedliwości w Polsce.

Skutek był taki, że postępowania reprywatyzacyjne ślimaczyły się niemiłosiernie. Zwłaszcza że w wielu przypadkach chodziło o nieruchomości o wielkiej wartości, co z reguły powoduje u urzędników i sędziów strach przed rozstrzyganiem sprawy.

Taka procedura restytucji – określona później „dziką" reprywatyzacją, a bardziej prawidłowo i neutralnie mianem reprywatyzacji „sądowej" tworzyła niestety podatny grunt do korupcji i oszustw. Połączenie dużych pieniędzy, skomplikowanej materii prawnej, problemów dowodowych, ciągnących się w nieskończoność postępowań oraz zaniechań państwa w ustaleniu polityki rozstrzygania spraw prowadzić musi do większych lub mniejszych nadużyć. Nie podejmuję się stwierdzić, jaka była ich skala. Nikt zresztą nie może tego odpowiedzialnie zrobić, gdyż nie prowadzi się stosownych badań aktowych. Zapewne naiwnością byłoby zakładanie, że przypadki, w których decyzje reprywatyzacyjne były uzyskiwane za pomocą przestępstwa, były tylko jednostkowe. Z całą pewnością także nie wszystkie, ani nawet nie większość postępowań reprywatyzacyjnych zakończonych zwrotem nieruchomości oparta została na przekrętach. Faktem jest natomiast, że wszystkie osoby, które choćby tylko starają się o zwrot nieruchomości zabranych ich poprzednikom, postrzegane są jako przestępcy.

Wobec trudności i kosztów prawnych wiążących się z dochodzeniem zwrotów nieruchomości powstał rynek handlu roszczeniami. Państwo kolejny raz schowało głowę w piasek i nie zakazało zbywania roszczeń (była próba zakazania jej przez jedno orzeczenia NSA, ale ostatecznie orzecznictwo poszło w przeciwnym kierunku), ani nawet nie wprowadziło obowiązku dochowania szczególnej formy dla umów zbycia (np. notarialnej). W rezultacie pojawiły się przypadki nadużyć charakterystycznych dla relacji kontraktowych niewyrobionego konsumenta z profesjonalnym przedsiębiorcą, czyli sprzedaży roszczeń po bardzo niskich cenach lub fałszowania umów kupna roszczeń.

Roszczeń reprywatyzacyjnych zaczęły też dochodzić osoby, które nie były spadkobiercami byłych właścicieli, co – do czasu – formalnie nie miało znaczenia, ale obniżało moralną legitymację wnioskodawców.

Gangsterka

Wraz ze zwrotami nieruchomości w naturze pojawiły się spory między nowymi właścicielami a lokatorami komunalnymi. Część z nich była mniej lub bardziej eleganckimi przepychankami między właścicielami a najemcami. Jednak w niektórych przypadkach po stronie beneficjentów reprywatyzacji zdarzały się działania o charakterze gangsterskim (jak podpalenia), aż do głośnego i dotychczas niewyjaśnionego przypadku zabójstwa osoby zaangażowanej w spory po stronie lokatorów.

Państwo – nadal nie dotykając samej reprywatyzacji – zareagowało w 2001 r. radykalnym wzmocnieniem prawnej pozycji najemców w ustawie o ochronie praw lokatorów. Zważywszy że za ustawą nie poszły żadne istotne inwestycje w zasób mieszkaniowy gmin, okazała się ona przerzuceniem kosztu zadania państwa, jakim jest zapewnienie lokali komunalnych, na prywatnych właścicieli. Jednocześnie, przyznane lokatorom prawa, na czele z trzyletnim okresem wypowiedzenia najmu i wprowadzeniem możliwości wypowiedzenia jedynie gdy właściciel chciał sam zamieszkać w lokalu spowodowało, że zwrotowi w ramach reprywatyzacji nierzadko podlegała własność „wydrążona" ze swojej zasadniczej treści, czyli praw korzystania z rzeczy z wyłączeniem osób trzecich.