Jacek Czaja: Zmiany w KRS trzeba wprowadzać z rozwagą

Minister sprawiedliwości (minister) przedstawił projekt ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, którego uchwalenie ma przywrócić przepisom o wyborze sędziów do KRS treść zgodną z konstytucją. Problematyka prawidłowego określenia ustroju, zakresu działania i trybu pracy KRS oraz sposobu wyboru jej członków (art. 187 ust. 4 konstytucji) była przedmiotem burzliwej debaty publicznej w związku z działaniami rządu PiS i Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 2017 r. Regulacja prawna odnosząca się do wyboru sędziów-członków KRS musi w pełni respektować zasady konstytucji, co m.in. oznacza, że nie można akceptować sposobu upolitycznionego. Trybunał Konstytucyjny dostrzegł wagę tego zagadnienia w orzeczeniu wydanym na długo przed kryzysem praworządności rządów PiS (wyrok TK z 16 kwietnia 2008 r., K 40/07), wskazując, że sposób wyboru sędziów do KRS ma szczególne znaczenie ustrojowe. Wpływa on na pozycję tych sędziów, która de facto decyduje o niezależności i efektywności pracy KRS.

Kto do Rady

Część „sędziowska” KRS (art. 187 ust. 1 pkt 2 konstytucji), powinna nie tylko formalnie składać się z osób mających status sędziów, ale i stanowić przedstawicielstwo środowiska sędziowskiego – sędziów wybranych przez sędziów. Ustawodawca nie może zatem przenieść kompetencji do wyboru tych członków KRS na inny podmiot, w szczególności wchodzący w skład władzy ustawodawczej lub wykonawczej.

Czytaj więcej

Sądy i trybunały

Nowy członek KRS: nie ma czegoś takiego jak neosędziowie

Z wieloma profesorami prawa czy prawnikami rozmawiałem w ostatnich dniach i w ich ocenie to, co obecna ekipa rządząca czyni, jest jawnym bezprawiem - mówi "Rzeczpospolitej" Maciej Krzyżanowski, adwokat, nowy przedstawiciel Andrzeja Dudy w KRS.

W projekcie ministra sprawiedliwości wskazano na potrzebę przywrócenia przepisom regulującym sposób wyboru sędziów do KRS zgodności z konstytucją oraz dostosowania do standardów określonych w wyrokach Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodatkowo założono „demokratyzację” wyboru sędziów do KRS, m.in. poprzez umożliwienie zgłaszania kandydatów przez grupy obywateli i samorządy prawnicze. Dopełnieniem „tego najbardziej demokratycznego od 1989 r.” sposobu obsadzania ma być utworzenie organu opiniodawczego, składającego się z przedstawicieli instytucji, grup zawodowych i stowarzyszeń działających w obszarze praw człowieka lub wymiaru sprawiedliwości.

Proponowany model wyboru do KRS spełnia – co do zasady – wymagania konstytucyjne, przewidując wybór sędziów przez środowisko sędziowskie, bez udziału innych władz (art. 187 ust. 1 pkt 2 i art. 187 ust. 4 w związku z art. 2, art. 10, art. 173 i 186 ust. 1 konstytucji). Niektóre jednak rozwiązania szczegółowe projektu są wątpliwe merytorycznie. Zastrzeżenia budzi też ich zgodność ze standardami konstytucyjnymi oraz europejskimi.

Za kontrowersyjne należy uznać rozwiązanie przyjęte w art. 2 ust. 1 projektu, zgodnie z którym mandat członków upolitycznionej KRS – wybranych na podstawie art. 9a ust. 1 ustawy o KRS przez Sejm – wygasa z dniem ogłoszenia wyników wyborów do KRS, przeprowadzonych na podstawie nowych przepisów. Niewątpliwie pilna i konieczna jest rekonstrukcja niezależnej KRS, jeśli przywracanie praworządności ma się realnie rozpocząć.

W projekcie nie zakłada się jedynie powrotu do wyboru członków KRS przez samych sędziów, lecz proponuje wygaszenie mandatów obecnych członków KRS wybranych przez Sejm spośród sędziów, ponieważ odbyło się to w niekonstytucyjnym trybie.

Dopuszczalność przerwania kadencji tzw. sędziowskiej części KRS ma jednak znacznie szerszy wymiar niż doraźna korekta obecnego jej składu. W stanowisku z 23 lipca 2017 r. Zespół Ekspertów Prawnych Fundacji im. Stefana Batorego stwierdził, że możliwość wcześniejszego odwołania bądź usunięcia sędziego z KRS poprzez wydanie specjalnej ustawy nie jest przewidziana w polskim systemie konstytucyjnym. Oczywiste jest przy tym istotne zróżnicowanie sytuacji prawnej sędziów wybranych do składu KRS przed 2018 r., których mandat wygasł na podstawie niekonstytucyjnych regulacji przyjętych przez PiS, i sędziów wybranych do KRS po 2018 r. Niemniej przy kolejnych zmianach większości rządzącej może pojawić się pokusa użycia tego mechanizmu ponownie, w celu odwrócenia demokratycznych zmian.

Reakcja na wyroki

Czy jest więc inne wyjście niż skrócenie kadencji obecnej KRS w drodze przepisu incydentalnego? Nie ma przecież wątpliwości, że organy państwa muszą zapewnić wznowienie działalności KRS w konstytucyjnym składzie, skoro dalsze sprawowanie mandatu przez obecnych członków KRS narusza porządek prawny. Obowiązkiem państwa jest szybka i adekwatna reakcja na wyroki wydane przez ETPC w sprawie Reczkowicz przeciwko Polsce (oraz innych z tej grupy: Dolińska-Ficek i Ozimek z 8 listopada 2021 r.; Advance Pharma z 3 lutego 2022 r.; Grzęda z 15 marca 2022 r.), a zwłaszcza w sprawie Wałęsa przeciwko Polsce z 23 listopada 2023 r., który ma charakter pilotażowy. Nakłada on obowiązek wyeliminowania problemów systemowych, będących źródłem naruszenia konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności(konwencja), a zadanie to jest pilne, gdyż ETPC zakreślił roczny termin na wdrożenie stosownych zmian. Trybunał ten wskazał, że mogą to być zarówno działania legislacyjne, jak i inne działania na poziomie krajowym (general measures), które pozwolą na wykonanie tego wyroku oraz wyroków z „grupy Reczkowicz”.

Trybunał nie oczekuje wdrożenia konkretnych środków zaradczych, lecz chce działań skutecznych, co oceni już za dziesięć miesięcy, powstrzymując się do tego czasu od rozpoznania pół tysiąca spraw o podobnym charakterze, które wpłynęły w 2023 r.

Dalsze sprawowanie mandatu członków KRS przez sędziów wybranych w jej skład uchwałą Sejmu z 12 maja 2022 r. stanowi więc wprost o pogłębieniu i utrwaleniu stanu naruszenia przez Polskę zobowiązań wynikających z przepisów konwencji. Występuje także stan naruszenia art. 91 ust. 1 i 2 konstytucji, albowiem konwencja, jako umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, ma pierwszeństwo w razie kolizji z ustawami. W tym przypadku kolizja ta obejmuje niezgodność art. 6 ust. 1 konwencji z przepisami ustawy o KRS, stanowiącą naruszenie systemowe o charakterze wertykalnym, gdyż wadliwy wybór członków KRS ma trwałe i negatywne konsekwencje dla sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Dochodzi do naruszenia art. 6 ust. 1 konwencji w toku stosowania prawa przez sąd niewłaściwie obsadzony, a mianowicie z udziałem sędziego powołanego w wadliwej procedurze z udziałem upolitycznionej KRS.

Nie można jednak pominąć, że sędziowie stanowiący obecny skład części „sędziowskiej” KRS nie zostali wybrani w miejsce sędziów bezprawnie pozbawionych mandatu członków KRS w 2018 r., gdyż ich wybór nastąpił na kolejną już kadencję KRS. Z tego względu za nieadekwatną do tej sytuacji uznać należy argumentację ministra o niekorzystaniu przez nich z konstytucyjnej ochrony trwałości czteroletniej kadencji. Pozostaje to bez wpływu na jednoznacznie negatywną ocenę dokonania wyboru obecnych członków KRS w upolitycznionej procedurze przeprowadzonej przez Sejm IX kadencji.

Oczyścić przedpole

W tej nadzwyczajnej sytuacji ustrojowej należy oczekiwać od Sejmu, jako organu mającego w tym przedmiocie wyłączną kompetencję, podjęcia działań w celu zakończenia stanu trwałego naruszenia konstytucji i konwencji, co powinno się dokonać poprzez uchylenie uchwały Sejmu z 12 maja 2022 r. w sprawie wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa. Pozwoli to na uniknięcie nowych zagrożeń w procesie przywracania praworządności. Z jednej bowiem strony władza ustawodawcza zrezygnuje z ustawy specjalnej w celu dokonania zmian osobowych w organie konstytucyjnym, a z drugiej wykorzysta istniejące przepisy jako efektywny środek przywracania praworządności, którego zastosowanie nie wymaga – co trzeba jasno powiedzieć – współdziałania prezydenta.

Mając tak oczyszczone przedpole, sięgnąć należy po kolejne – także niewymagające zmian legislacyjnych – środki działania. W zgodzie z duchem konstytucji i oczekiwaniami ETPC byłoby zwrócenie się przez Sejm do środowisk sędziowskich o dokonanie wyboru piętnastu członków KRS, a następnie dopełnienie tego procesu poprzez wybranie tak wyłonionych kandydatów do KRS przez Sejm. Dodajmy, Sejm działający na podstawie obecnych przepisów o KRS, lecz z pełnym poszanowaniem woli władzy sądowniczej, co przesądza o konstytucyjnej legitymizacji działania Sejmu.

Projektowanie prac legislacyjnych, których kierunek kwestionuje głowa państwa, zapewne zakończy się niepowodzeniem, a w konsekwencji przedłużeniem patowej sytuacji na lata. Nie ma wątpliwości, że po tym czasie wymiar sprawiedliwości będzie w znacznie gorszym stanie niż dzisiaj, bez realnej wizji naprawy na przyszłość. Ponownie trzeba będzie przystępować do odwracania niekonstytucyjnych zmian wprowadzonych przez PiS i będzie to jeszcze trudniejsze z wielu powodów. Szczególnie dotkliwe będzie nieuregulowanie statusu sędziów powołanych z udziałem upolitycznionej KRS, który jest stale kwestionowany w debacie publicznej, a o tym projekt milczy.

Minister odnosi się jedynie pośrednio do tej kwestii, przyjmując w projekcie za konieczne i dopuszczalne pozbawienie sędziów, którzy objęli stanowisko w wyniku wniosków o powołanie przedstawionych przez upolitycznioną KRS, prawa poparcia zgłoszenia kandydata na członka KRS oraz kandydowania na jej członka w pierwszych wyborach w nowej formule.

Trudno się zgodzić z taką propozycją, skoro MS nie zdecydował się na weryfikację tej grupy sędziów i nie ma także pomysłu na ocenę statusu służbowego w świetle wspomnianych orzeczeń sądów, a zwłaszcza wyroku Wałęsa przeciwko Polsce. Zawarte w projekcie stwierdzenie, że sędzia powołany z udziałem upolitycznionej KRS „nie może być uznany za niezawisłego i bezstronnego, gdyż jego powołanie nastąpiło z rażącym naruszeniem podstawowych reguł procedury powoływania sędziów”, użyte zostało dla uzasadnienia kazuistycznego rozwiązania, mimo że powinno być punktem wyjścia dla rozstrzygnięć ustrojowych – niezależnie od ich kierunku – a tych brak. W tej sytuacji argumentacja projektu nie uzasadnia zastosowania nieznanej ustawie sankcji w postaci pozbawienia uprawnienia wynikającego ze stosunku służbowego każdego sędziego, a różnicowanie tego statusu w sposób proponowany w ustawie należy unać za niedopuszczalne.