Naprawdę gotowi na Ukrainę w Unii?

Ranek, 28 lutego, rozpoczyna się czwarty dzień rosyjskiej ofensywy. Zachód liczy dni do niechybnej – wydawałoby się – klęski Ukrainy, ale w Kijowie myślą już strategicznie. Chcą, żeby ta straszna wojna stała się historyczną szansą na członkostwo w Unii Europejskiej. – O 7.22 rano dostałem wiadomość od ambasadora Ukrainy z informacją, że szykują wniosek o przyznanie im statusu kandydata – opowiada Andrzej Sadoś, stały przedstawiciel Polski przy UE. W ciągu kilkunastu godzin udało się go napisać, w czym pomagali polscy eksperci mający doświadczenia z czasów, gdy Polska dołączała do Wspólnoty. I wieczorem prezydent Wołodymyr Zełenski wysłał list do Brukseli. Niespełna cztery miesiące później, 23 czerwca, Rada Europejska jednomyślnie przyznała Ukrainie status kandydata, a poświęcenie jej obywateli pomogło też Mołdawii i Gruzji w zbliżeniu się do UE.

Co im to da?

Wcale nie było to takie oczywiste. Bo choć poparcie dla Ukrainy w jej wojnie z Rosją jest w UE jednoznaczne, co obejmuje transfery finansowe, dostawy broni i socjalną ofertę dla imigrantów, to czym innym jest zaoferowanie perspektywy europejskiej krajowi w stanie wyniszczającej wojny, której rezultatu nie da się przewidzieć. A przecież nawet przed rosyjską inwazją Ukrainie daleko było do spełnienia kryteriów członkostwa. Co więcej, wielu europejskich przywódców nie rozumiało, po co jej status kandydata.

– Co im to da? Załóżmy, że powiemy „tak”. I co, następnego dnia się obudzą i Rosjan już nie będzie? – tłumaczył mi nieco cynicznie wysokiej rangi dyplomata jednego z państw „starej” UE. I zaraz dodawał, że przecież nawet bez tego statusu Ukraina ma w relacjach z UE korzyści w praktyce zbliżone, a momentami nawet większe, niż mają kandydaci: dostęp do wspólnego rynku, ruch bezwizowy, a teraz nawet otwarty rynek pracy dla swoich obywateli (tego nie mają obywatele państw kandydujących), ogromne transfery finansowe, obietnicę pomocy w odbudowie czy wreszcie dostawy broni.

Czytaj więcej

Plus Minus

Czy Erdogan zrobi z Turcji imperium

Gdy gospodarcza zapaść zagląda w oczy, trzeba przyspieszyć w polityce zagranicznej, a najlepiej zacząć budować regionalne imperium. Ankara przypomina światu, że ma ambicje być odrębną cywilizacją, a nie tylko pomostem między Wschodem i Zachodem.

Ani wspomniany dyplomata, ani – co ważniejsze – premier jego kraju nie rozumieli, jak ważna jest taka perspektywa europejska i jaką może dać motywację do zmian i reform. Na szczęście rozumiała to Ursula von der Leyen, przewodnicząca Komisji Europejskiej. Odwiedziła Kijów, widziała też masowe groby w Buczy i od początku wojny była w europejskiej awangardzie, jeśli chodzi o poparcie dla Ukrainy. Ostatecznie do swojego planu przekonała sceptyczne Niemcy i Francję. Wniosek rozpatrzono w rekordowym czasie niespełna czterech miesięcy, czyli 11 razy szybciej, niż wynosi średnia dla wszystkich kandydatów w dziejach rozszerzenia UE. Druga pod względem szybkości była Grecja, która czekała osiem miesięcy.

Teraz Ukraina, podobnie zresztą jak Mołdawia, musi spełnić pewne wstępne warunki, zanim Komisja Europejska zarekomenduje rozpoczęcie negocjacji. Można je wypełnić nawet w stanie wojny z Rosją, bo dotyczą głównie zmian prawnych i instytucjonalnych. A przecież Werchowna Rada pracuje pełną parą.

Proces na wiele lat

Rozpoczęcie negocjacji to polityczna decyzja wszystkich państw członkowskich, po których następują negocjacje dotyczące 35 rozdziałów unijnego prawodawstwa. W imieniu państw UE prowadzi je Komisja Europejska, ale zamknięcie każdego rozdziału też wymaga jednomyślności państw członkowskich. Przy okazji zresztą oceniane są nie tylko rozdziały negocjacyjne, ale też podstawowe warunki akcesji, czyli tzw. kryteria kopenhaskie.

Obejmują one trzy kategorie. Po pierwsze, polityczną, czyli stabilność instytucji gwarantujących demokrację, rządy prawa, prawa człowieka oraz poszanowanie i ochronę mniejszości. Po drugie, ekonomiczną, czyli funkcjonującą gospodarkę rynkową oraz zdolność radzenia sobie z konkurencją i siłami rynkowymi. Wreszcie po trzecie, zdolność administracyjną i instytucjonalną do wdrażania unijnego dorobku prawnego.

Zamknięcie negocjacji i zgoda na akcesję – tu znów wymagana jest jednomyślność. Potem następuje jeszcze ratyfikacja w każdym państwie osobno, przy czym w niektórych może to wymagać przeprowadzenia referendum. To proces rozłożony na wiele lat. Ile – zależy od punktu wyjścia, determinacji do reform, wreszcie gotowości politycznej po stronie UE.

Finlandia i Szwecja negocjowały nieco ponad rok, ale z ich poziomem zamożności i dojrzałością struktur demokratycznych proces akcesji był formalnością. To kraje, które nie wymagają dotacji, nie łamią prawa i nie mają zbyt dużej siły głosu. W czasie wielkiej fali rozszerzenia na Wschód proces akcesji zajął średnio dziewięć lat, w przypadku Polski – dziesięć.

Ukraina przed wojną miała poziom rozwoju gospodarczego zbliżony do naszego kraju z 1993 r., gdy złożyliśmy wniosek do wspólnoty europejskiej o przyznania statusu kandydata. Ale w czasie wojny doznała potężnych zniszczeń, a jednocześnie w starej UE nie ma takiego entuzjazmu wobec rozszerzenia, jaki był 20 lat temu. Z drugiej strony Ukraina ma niezwykłą determinację i jeśli starczy jej sił i jedności, to może jeszcze Brukselę zaskoczyć.

Mam nadzieję, że nie mają złudzeń

Pytanie o przyszłość Ukrainy to jednak pytanie o proces rozszerzania w ogóle. Od wielu lat w poczekalni do Wspólnoty czekają państwa Bałkanów Zachodnich. Czarnogóra rozpoczęła negocjacje w 2o12 r., Serbia – w 2014 r., a Albania i Macedonia – dopiero w lipcu tego roku. Osobny przypadek to Turcja, która rozmowy akcesyjne rozpoczęła w 2005 r., ale de facto zostały one zamrożone w 2018 r. i nikt nie wierzy, żeby to państwo stało się członkiem UE w przewidywalnej przyszłości. No i jeszcze Bośnia i Hercegowina oraz Kosowo, które czekają na status kandydata.

Zatem ponad 20 lat od zakończenia wojny w byłej Jugosławii większa jej część (poza Słowenią i Chorwacją) znajduje się poza Unią. Nie powinno to nastrajać optymistycznie kolejnych państw kandydackich. – Macedonia Północna jest kandydatem od 17 lat, jeśli nie straciłem rachuby, Albania od ośmiu, więc witaj, Ukraino. Dobrze jest dostać status kandydata, ale mam nadzieję, że naród ukraiński nie ma złudzeń – powiedział w lipcu premier Albanii Edi Rama.

Przypadek Bałkanów Zachodnich może być źródłem pesymizmu. Jak piszą eksperci holenderskiego instytutu spraw zagranicznych Clingendael, błędna polityka UE wobec tego regionu doprowadziła do powstania tzw. stabilokracji, czyli ustrojów o wyraźnych brakach demokratycznych, z rządami udającymi, że próbują to zmienić, a jednocześnie oferującymi pozory stabilności. Bruksela uznała, że samo przyznanie statusu kandydata prowadzi do pozytywnych zmian, ale z czasem, gdy kraje nie widzą perspektywy nagrody, motywacja do reform spada.

Czytaj więcej

Plus Minus

Belgijski ekonomista: Droga do zamożności przez Niemcy

Bez szansy, jaką stworzyła Unia, polski cud gospodarczy by się nie wydarzył. Polska potrafiła skorzystać z zalet jednolitego rynku, bo jej kolejne rządy prowadziły rozsądną politykę gospodarczą. Rozmowa z André Sapirem, belgijskim ekonomistą

Do tego UE nie działa w próżni. Tam, gdzie państwa nie widzą natychmiastowych korzyści, chętnie wkraczają Rosja i Chiny, oferując pozory nieobwarowanego demokratycznymi reformami wsparcia ekonomicznego i realizując swoje geopolityczne cele. Nie chodzi o to, żeby przymykać oko na niedoskonałości bałkańskich demokracji i dawać zielone światło dla zamykania kolejnych rozdziałów. Ale z pewnością jaśniejsza komunikacja, co jest dobre, a co jest złe w zachowaniu tych krajów, za co na pewno dostaną nagrodę w postaci postępu w negocjacjach, poprawiłaby sytuację. Tymczasem poza oczywistymi słabościami stały się one jeszcze zakładnikiem sporów wewnątrz państw UE. Najpierw zielonego światła nie chciała dać Grecja i żądały zmiany nazwy Macedonii. Potem protestowała Francja, bo w tym kraju zbyt głośno zrobiło się o albańskiej mafii. Wreszcie na koniec jeszcze przez kilka miesięcy „nie” mówiła Bułgaria, znów z powodu sporów ze Skopje o wspólną historię.

Więcej za więcej, mniej za mniej

Zarówno z bałkańskiej porażki, jak i z wojny w Ukrainie UE może jednak wyciągnąć konstruktywne wnioski. Militarna agresja Rosji na Wschodzie, a ekonomiczna i polityczna na Bałkanach pokazują, że Unia musi w tym wyścigu zachowywać się bardziej ofensywnie. I choć w wielu krajach niechęć do rozszerzenia ciągle jest widoczna, to zarówno niezwykła determinacja Ukraińców w ich europejskim marzeniu, jak i agresywne zachowania Rosji przy granicach UE sprawiają, że rośnie polityczna gotowość do podejmowania odważnych decyzji. Wymaga to wszakże przeprowadzenia po drodze wielu reform.

Po pierwsze, UE powinna zreformować sam proces rozszerzania. O jego stopniowalności mówił przewodniczący Rady Europejskiej Charles Michel. – Proces jest obecnie grą o sumie zerowej. To wszystko albo nic. A to powoduje wiele rozczarowań po obu stronach. Musimy uczynić ten proces szybszym, stopniowym i odwracalnym – przekonywał. Oznacza to zaoferowanie partnerom wymiernych korzyści społeczno-gospodarczych już podczas negocjacji akcesyjnych zamiast czekania do samego końca.

Na przykład, kraj byłby stopniowo włączany w prace UE w niektórych sektorach rynku wewnętrznego, w obszarze roamingu lub na wspólnym rynku energii. A kiedy osiągnąłby pewne poziomy odniesienia, mógłby również uzyskać dostęp do europejskich programów i finansowania, które przyniosłyby wymierne korzyści jego obywatelom. To byłaby zasada „więcej za więcej”. Ale – jak w metodzie kija i marchewki – towarzyszyłaby jej inna zasada – „mniej za mniej”: proces rozszerzenia byłby odwracalny. Jeśli dany kraj w procesie integracji z wymogami UE by się cofnął, np. gdyby zagrożona była praworządność, to niektóre korzyści mogłyby zostać przez Unię odebrane.

Rozszerzenie na Bałkany Zachodnie, a tym bardziej na kraje byłego ZSRR wymaga również reformy samej UE. Przede wszystkim trudno sobie wyobrazić, żeby była ona w stanie funkcjonować od strony instytucjonalnej w obecnej postaci. Zachowanie zasady „jeden komisarz na kraj” byłoby już niemożliwe, chyba że niektórzy z członków Komisji Europejskiej zostaliby kompletnie pozbawieni wpływów. To się zresztą powoli dzieje, bo Komisja zarówno pod wodzą poprzedniego przewodniczącego Jeana-Claude’a Junckera, jak i obecnej szefowej Ursuli von der Leyen jest scentralizowaną strukturą, gdzie wiele decyzji zapada po prostu w gabinecie przewodniczącego. Wymyśla się struktury w postaci wiceprzewodniczących, którym nie podlegają dyrekcje generalne, czyli jakby tacy wicepremierzy bez teki.

Ale to, co z trudem działa przy 27 komisarzach, albo przestanie działać, albo stanie się karykaturalnym wynaturzeniem prawa każdego państwa członkowskiego do komisarza w sytuacji, gdy członków UE będzie dobrze ponad 30.

Co więcej, uproszczeniu musi ulec proces decyzyjny w unijnej Radzie. Już teraz duże są pokłady frustracji, gdy Bułgaria blokuje negocjacje z Macedonią Północną z powodu historycznych problemów z językiem bułgarskim. Albo gdy Węgry regularnie stosują obstrukcję w polityce zagranicznej na korzyść Rosji czy Chin. Trudno sobie nawet wyobrazić, żeby Niemcy czy Francja zgodziły się zostać w przyszłości zakładnikami takich krajów, jak Albania czy Mołdawia. Albo ułatwi się proces podejmowania decyzji we Wspólnocie, albo nie będzie rozszerzenia.

Transfery zależne od cudu

Kolejny problem, który trzeba rozwiązać w instytucjonalnej reformie wiodącej do rozszerzenia, to miejsce praworządności. To ważna nauka z wielkiej fali rozszerzenia: wypełnienie kryteriów kopenhaskich przed wejściem do UE nie oznacza automatycznie ich poszanowania potem. Unia nie była przygotowana na regres demokracji w Polsce i na Węgrzech i kilka lat zajęło jej uzgodnienie mechanizmu pieniądze za praworządność. W obecnej formule zresztą i tak nie może on być zastosowany wobec Polski. Należy założyć, że przed rozszerzeniem na kraje o znacznie większych w przeszłości problemach z brakiem praworządności czy korupcją część państw UE zażąda wprowadzenia znacznie bardziej skutecznych bezpieczników.

Przemyślenia wymaga też cała konstrukcja Unii opierająca się na polityce transferów. Bogatsze państwa za pośrednictwem instrumentów polityki spójności przekazują pieniądze do biedniejszych, a korzyścią dla nich jest otwarcie nowych stabilnych rynków. Dla nowych członków korzyści są dwie. Unijna marka, która z automatu przyciąga inwestorów i daje wyższe notowania na międzynarodowych rynkach, oraz gigantyczne bezpośrednie transfery finansowe, które – jak pokazuje przypadek Polski – potrafią zasypać przepaść spowodowaną dekadami niewydolnego systemu nakazowo-rozdzielczego. Do tego dochodzą dotacje dla rolników, które działają jak potężny instrument polityki socjalnej, bo wspierają najbiedniejsze warstwy społeczeństwa.

Nikt o tym jeszcze oficjalnie nie powiedział, ale czy taka polityka przetrwałaby kolejne wielkie rozszerzenie na kraje jeszcze biedniejsze niż ósemka z Europy Środkowej w 2004 r.? W tym liczącą 44 mln ludzi Ukrainę, która stałaby się piątym pod względem liczby ludności państwem UE? Wątpliwe, chyba że w najbliższych latach osłabiona pandemią i kryzysem energetycznym Unia weszłaby w jakiś cudowny sposób na trajektorię dynamicznego wzrostu gospodarczego.

Pozornie niewinny plan Macrona

Całość zmian dotyczyłaby zatem skuteczności procesu decyzyjnego, większych kompetencji Brukseli w dziedzinie praworządności oraz osłabienia unii transferów. Części tych zmian dałoby się pewnie dokonać bez zmiany traktatów, ale niewykluczone, że niektóre postulaty wymagałaby jednak zwołania konwentu.

To nie są zmiany po myśli Polski. Warszawa chce zachować i prawo do komisarza, i do weta w polityce zagranicznej, i pieniądze. No i rząd PiS z pewnością nie będzie chciał przekazać UE żadnych kompetencji w szeroko pojętej dziedzinie demokratycznych wartości.