Jerzy Stępień: samorząd to wspólnota

W międzywojniu Warszawa była wydzielona z województwa warszawskiego i doprowadziło to do ogromnego zróżnicowania tempa rozwoju organizmu miejskiego i reszty regionu. Władze, szczególnie po 1926 r., nie sprzyjały decentralizacji. Samorządy wojewódzkie istniały tylko w Wielkopolsce i na Pomorzu, będąc w istocie pozostałościami zaboru pruskiego, a także na Śląsku, gdzie zbudowana od początku tzw. autonomia śląska myślała o uzyskaniu przychylności Ślązaków do państwa polskiego. Piszę: tzw. autonomia, ponieważ organem wykonawczym województwa śląskiego był rządowy wojewoda, co generowało permanentne konflikty, przybierające pod koniec dwudziestolecia wymiar wręcz dramatyczny (sprawa Korfantego). Właśnie aby uniknąć napięć między samorządem a administracją rządową reprezentowaną przez wojewodę, pojawił się w naszych już czasach w drugim etapie reformy samorządowej samorządowy marszałek województwa (1998–99), wybierany przez sejmik. Obydwa pozostałe przedwojenne województwa quasi-samorządowe miały też, obok rad, rządowych wojewodów jako organy wykonawcze, a wszystkim innym województwom nadano już całkowicie rządowy charakter. Na dawnych terenach Galicji był to wyraźny regres, który odbija się czkawką do dziś. Ludność ukraińska z terenu zachodniej Ukrainy po 1991 r. np. zerka w stronę Wiednia, a nie Warszawy. Nie był to, oczywiście, jedyny powód takich sympatii czy antypatii. Cokolwiek jednak powiedzieć, cesarz dał Galicji autonomię, a Polska po 1919 r. Sejm Galicyjski zlikwidowała, a w jego specjalnie zbudowanej w połowie XIX w. pięknej siedzibie umieściła całkowicie polski już uniwersytet, przypieczętowując tym pogrzebanie idei jagiellońskiej. Sanacja samorządu nie lubiła. Widziała w organizacji władz terenowych wyłącznie elementy administracyjne, kompletnie nie dbając o jakiekolwiek aspekty wspólnotowe.

Czytaj także: Marek Domagalski: Podział województwa mazowieckigo - Płock nie zastąpi Warszawy

W ostatnich dwóch latach przez wybuchem wojny zmiany w podziale terytorialnym, szczególnie powiatowym i wojewódzkim, następowały bardzo szybko, nawet chaotycznie. Chodziło o najkorzystniejsze dla władz tworzenie okręgów wyborczych. W samej Warszawie zasłużony dla niej prezydent Starzyński był komisarzem rządowym, podobno marzącym jednak o uzyskaniu mandatu demokratycznego – wybory miały odbyć się jesienią 1939 roku...

Najważniejsze są realne więzi

Przepaść cywilizacyjna między Warszawą w wojewódzkim wianuszkiem była ogromna i zwiększała się przez cały PRL. Przypomnijmy, że po wojnie Warszawa nadal była odrębnym województwem, obejmującym pięć dzielnic miejskich.

Istotą reformy gminnej z 1990 r., jak też jej drugiego etapu w latach 1998–99, było uszanowanie lokalnych i regionalnych wspólnot. Kwestie czysto administracyjne nie były w centrum uwagi, decydujące zaś dla podziałów terytorialnych stały się więzi kulturowe i gospodarcze, budujące lokalną i regionalną tożsamość. Jeśli przypominamy sobie atmosferę tworzenia powiatów i nowych województw (a ja pamiętam ją bardzo dobrze z racji pełnionych wówczas obowiązków), to wiemy, z jakimi napięciami powstawały nowe jednostki terytorialne, z jakim wysiłkiem kształtowała się mapa podziałów terytorialnych w kraju.

Podziały terytorialne są przedsięwzięciem bardzo trudnym i ryzykownym. Zawsze wiążą się z poszerzaniem czyichś wpływów albo ich ograniczaniem. Zawsze rodzą napięcia społeczne, bo utrwalone mniej lub bardziej relacje zostają zerwane, a przynajmniej nadszarpnięte. Dlatego do zmian w podziałach terytorialnych dochodzi rzadko, zwykle w odstępach kilkudziesięcioletnich, a rozsądna władza powinna to czynić po wyważeniu wszystkich za i przeciw, a przede wszystkim kompleksowo, tzn. z uwzględnieniem skali państwa.

Przykładem, jak nie należy tego czynić, były zmiany z 1975 r. Nieżyjący już prof. Jerzy Kołodziejski, historyczny wojewoda gdański z 1980 r., uczestniczący w latach 70. we wszystkich możliwych gremiach przygotowujących tamtą reformę wojewódzką, opowiadał wiosną 1998 r., w trakcie poświęconej tej problematyce konferencji w pałacu prezydenckim, że gremia eksperckie sugerowały wówczas utworzenie 32 województw i czterech makroregionów. Kiedy jednak przyszło do podejmowania decyzji, w ciągu jednej nocy sekretarze partyjni zadecydowali, że będzie tych województw 49, a o makroregionach należy zapomnieć. Pogłębione badania zespołu prof. Jerzego Wiatra już na przełomie lat 70. i 80. wykazały, że reforma z 1975 r. dotyczyła w istocie organizacji aparatu partyjnego, a zmiany w administracji były tylko jej refleksem.

Tamta reforma pociągnęła ogromne koszty finansowe. Państwo jako całość stało się niesterowalne i w tym dryfie trwało już do końca PRL. Zamierzeniem była nadto likwidacja powiatów. W istocie zostały przekształcone w administracyjne rejony, grupujące różne terenowe administracje (wcześniej powiatowe teraz rejonowe) fatalnie koordynowane. Nie była to główna przyczyna zapaści państwa, ale ta nieudana reforma swoje do niej dołożyła.

Pomni tamtych doświadczeń, podchodziliśmy do uporządkowana podziałów terytorialnych w latach 90. bardzo ostrożnie. Podział wojewódzki był wypracowywany w wielu zespołach, badających regionalność pod różnymi kątami, ale wiodący okazał się zespół kierowany przez prof. Ewę Wysocką. Konkluzja tych prac wskazywała na konieczność radykalnej redukcji województw do 11–12. W okresie rządu Jana Krzysztofa Bieleckiego i w latach następnych „dwunastka" była już na tyle przekonująco wypracowana, że rząd Buzka uznał ją za swoją. Jak wiadomo, decydujące okazały się nie kwestie merytoryczne, ale tzw. polityka i stanęło na 16 województwach.

W późniejszych latach niektórzy posłowie domagali się wprowadzenia kolejnego województwa, chcą wzmocnić swoją pozycję w okręgu wyborczym, ministrowie to i owo przebąkiwali, dając do zrozumienia, że jak dobrze pójdą wybory w danym regionie, to kto wie... Po ponad dwudziestu latach od ostatniej reformy wojewódzkiej możemy powiedzieć, że aczkolwiek podział terytorialny nie jest z pewnością optymalny, to jednak po raz pierwszy w naszej historii (sic!) całościowo uporządkował przestrzeń całego państwa, opierając jego strukturę konsekwentnie na samorządzie terytorialnym o jednakowej formie w każdej części państwa. W poprzednich wiekach i nawet w ostatnich dziesięcioleciach panował pod tym względem ogromy bałagan.

Dzięki samorządowym regionom udawała nam się absorpcja środków unijnych i cała akcesja, skala samorządowych inwestycji naprawdę imponuje, a zaufanie do władz lokalnych i regionalnych stale rośnie, sięgając aktualnie poziomu 74 proc., nieosiągalnego dla władz centralnych.

Pojawiała się też w ostatnich latach koncepcja podziału województwa mazowieckiego na dwa równorzędne organizmy z uzasadnieniem stworzenia warunków lepszego wykorzystania środków unijnych.Ponieważ jednak udowodnione i wielokrotnie wykazane zostało, że możliwe jest to także bez wyodrębniania Warszawy jako wojewódzkiego podmiotu, a tylko poprzez pewne zabiegi statystyczne, koncepcja trwałego podziału Mazowsza równie często się pojawiała jak znikała. Specjaliści dobrze wiedzą, że województw w Polsce jest raczej za dużo niż za mało i jeśli miałoby dojść do istotnych zmian na mapie wojewódzkiej, to ich liczba powinna być skorygowana w dół. Specjaliści wiedzą też dobrze, że jednostki terytorialne nie powinny mieć enklaw, powinny natomiast cechować się możliwie dużą zwartością, rozumianą jako wysoki stosunek powierzchni danej jednostki do długości jej granic.

Cel jest ewidentny

Trzeba także mieć na uwadze, że w przyszłości Polska nie musi być trwałym beneficjentem środków unijnych netto. Może się okazać, że poziom naszej gospodarki w połączeniu z możliwym przecież poszerzeniem Unii wykluczy nas z grona ubogich krewnych i wtedy trzeba będzie Warszawę na powrót do Mazowsza włączać, by zapobiec otwierającym się na tym terenie nożycom nierównomiernego wzrostu.

Jakie zatem może być uzasadnienie dla wyodrębnienia Warszawy i uczynienia jej enklawą na Mazowszu jako kolejnego województwa? W mojej ocenie może być dyktowane wyłącznie względami wyborczymi. Nie napiszę, że politycznymi, bo w polityce powinno chodzić o coś więcej niż wyborczy interes partyjny, a tu jest wyjątkowo czytelny. Mazowsze z Warszawą daje nikłe szanse partii rządzącej na zwycięstwo w całym regionie. Mazowsze bez stolicy może tak, a może nawet na pewno tak. Nie są więc ważne więzi historyczne, kulturowe i gospodarcze (art. 15 ust. 2 konstytucji), a tym bardziej komunikacyjne. A cóż to za wspólnota to Mazowsze? Też wyimaginowana, a kto wie, czy to nie jest powtórna zakamuflowana opcja krzyżacka. Jak wiadomo, Płock, Ostrołęka mają o wiele więcej wspólnego z Radomiem niż wszystkie te trzy miasta z Warszawą.

Warszawa już dawno powinna być centrum aglomeracji. Senacki projekt z 1990 r. zakładał co najmniej trzy aglomeracje: warszawską, śląską i trójmiejską. Na skutek nieporozumienia wynikającego z pośpiechu pierwszego etapu reformy proces tworzenia aglomeracji w latach 90. w ogóle się nie rozpoczął, udało się dotąd stworzyć jedną, śląską konurbację. Pomysł ministra Sasina na Warszawę bez niepokornej Podkowy Leśnej, został obśmiany i odrzucony, ale wcześniej czy później faktycznie istniejąca aglomeracja warszawska zostanie także ustrojowo-prawnie ukonstytuowana, bo taka jest natura rzeczy wynikająca z realnych potrzeb i Warszawy, i jej otoczenia.

Konieczne są tu nowe decyzje w sferze gospodarki przestrzenią, a przede wszystkim rozwiązania i regulacje komunikacyjne, ale to wszystko nie może prowadzić do utworzenia sztucznego 17 województwa, rozbijającego z trudem budowaną wspólnotę Mazowsza. Może są potrzebne pewne terytorialne korekty, jeśli znajdują uzasadnienie w solidnych badaniach (wiem, że takie są), ale to wszystko nie może podważać tego, co najważniejsze w każdej wspólnocie regionalnej: naturalnych odniesień kulturowych i historycznych, a także powiązań gospodarczych, które są czymś obiektywnym i całościowym.

W centrum obywatel

Rządzący jakby zapominali, że coś się w 1990 r. jednak za sprawą zbudowania władz lokalnych na nowych zasadach zmieniło, że zmieniła się przede wszystkim, bagatela, pozycja obywatela w państwie. Wyobrażenie państwa jako struktury władzy, bądź jako pionowego układu hierarchicznych struktur publicznych ze społeczeństwem jako przedmiotem rządów runęło pod ciężarem historycznych doświadczeń, ale jeszcze błąka się tu i ówdzie w wyobraźni centralistycznie myślących polityków i ich akolitów.