Paweł Filipek, Maciej Taborowski: TK to też sąd

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z 21 grudnia 2021 r. (C-357/19 i in. Euro Box Promotion)

w odpowiedzi na pytania wniesione przez sądy rumuńskie wyjaśnia zagadnienia aktualne również dla Polski. Rozciąga na sądy konstytucyjne państw członkowskich unijny wymóg niezależności sądu, a także wskazuje, jak sądy krajowe mają się odnieść do orzeczeń sądu konstytucyjnego, jeśli są one niezgodne z prawem Unii.

Rumuński trybunał konstytucyjny uchylił orzeczenia Najwyższego Sądu Kasacyjnego skazujące kilka osób za oszustwa związane z VAT, korupcję i wywieranie wpływu na zarządzanie funduszami unijnymi – ponieważ uznał, że skład orzekający ustanowiony był niezgodnie z prawem krajowym. Wskazał przy tym dwa powody: naruszenie wymogu rozpatrywania spraw przez skład specjalizujący się w sprawach korupcji oraz naruszenie wymogu dobrania składu w drodze losowania.

Przedawnienie osłabia karnoprawną reakcję

W ocenie TSUE, sytuacja wykreowana orzecznictwem rumuńskiego trybunału konstytucyjnego stwarzała systemowe ryzyko bezkarności poważnych przestępstw oszustwa i korupcji, które naruszają interesy finansowe Unii. Zaś państwa członkowskie UE, w świetle zobowiązań traktatowych (art. 325 ust. 1 TFUE) są zobowiązane do ich zwalczania za pomocą środków skutecznych i odstraszających. Oznacza to przejście pełnego procesu odpowiedzialności prawnej wobec sprawcy – podjęcie ścigania, osądzenie go i wymierzenie kary, a także jej wyegzekwowanie.

Czytaj więcej

Sądy i trybunały

TSUE o warunkach kasacji i odszkodowaniu za brak skutecznego środka odwołania

Każde państwo członkowskie UE samo reguluje szczegółowe zasady proceduralne dotyczące środków odwoławczych. Przepisy krajowe nie muszą przewidywać możliwości uchylenia przez najwyższy sąd powszechny wyroku najwyższego sądu administracyjnego wydanego z naruszeniem prawa Unii. Osoba poszkodowana w wyniku takiego naruszenia ma jednak prawo ubiegać się o odszkodowanie od państwa.

W kontekście rozwiązań rumuńskich, a w szczególności przepisów o przedawnieniu karalności, TSUE ocenił, że uchylenie wcześniejszych wyroków skazujących może systemowo osłabić karnoprawną reakcję na popełnione czyny, wymaganą na gruncie prawa Unii. W takiej sytuacji państwo członkowskie nie wypełniłoby przyjętych na siebie zobowiązań traktatowych.

Z tego powodu TSUE potwierdził upoważnienie sądów krajowych do pominięcia przepisów ustawodawstwa krajowego i rozstrzygnięć sądu konstytucyjnego, które prowadzą do konsekwencji niezgodnych z prawem Unii.

Pewne wątpliwości może rodzić zestawienie w tej sprawie nakazu zwalczania korupcji i oszustw na szkodę Unii z wymogiem orzekania w takich sprawach przez sąd ustanowiony na mocy ustawy. Skoro dla rumuńskiego sądu konstytucyjnego powodem uchylenia zapadłych wyroków karnych była niezgodność składów orzekających z prawem krajowym, to wskazanie TSUE, że takie orzeczenia krajowego trybunału konstytucyjnego mogą zostać pominięte, mogłoby sugerować przyznanie pierwszeństwa zwalczaniu czynów naruszających interesy finansowe Unii przed wymogiem sądu ustanowionego na mocy ustawy.

Krajowy standard nie może być wyższy

Interpretacja taka jest jednak nieuzasadniona. TSUE wyraźnie potwierdził, że sąd krajowy orzekający w sprawie takich przestępstw zobowiązany jest do poszanowania prawa oskarżonego do rzetelnego procesu przed sądem spełniającym wymogi prawa Unii, w tym zgodnego z prawem ustanowienia sądu (art. 47 Karty Praw Podstawowych). Niemniej krajowy standard ochrony praw podstawowych nie może być wyższy od standardu unijnego (por. test z wyroków Melloni/Fransson). Jeśli zatem orzecznictwo krajowego sądu konstytucyjnego wprowadza dodatkowe wymogi specjalizacji i obsady sądów orzekających w sprawach korupcyjnych, które przekraczają standard unijny, a jednocześnie mogą pociągać za sobą ryzyko bezkarności sprawców, orzecznictwa tego nie należy stosować.

Dodatkowo, jak ocenił TSUE, naruszenia standardu krajowego nie miały tak fundamentalnego charakteru, aby można było mówić o naruszeniu standardu sądu ustanowionego ustawą zgodnie z orzeczeniami ETPC w sprawie Astradsson czy TSUE w sprawie Simpson. Do tego wymagane jest, by w sposób oczywisty zostały naruszone podstawowe normy powoływania sędziów w danym państwie członkowskim, co mogłoby wzbudzić wątpliwości, czy tak mianowani sędziowie są niezależni.

Należy przypomnieć, że te kryteria zostały już uznane za spełnione np. wobec polskiego TK (ETPC w sprawie Xero Flor), Izby Dyscyplinarnej SN (ETPC w sprawie Reczkowicz) czy Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN (ETPC w sprawie Dolińska-Ficek; TS w sprawie C-487/19 W.Ż.).

Jednak nie ta część orzeczenia TSUE, odnosząca się do specyficznego kontekstu krajowego, należy do najmocniejszych akcentów. Po raz pierwszy TSUE orzeczniczo rozstrzygnął, że TK objęty jest unijnymi wymogami skutecznej ochrony sądowej. Każdy bowiem organ o naturze sądu mogący rozstrzygać w sprawach stosowania lub wykładni prawa Unii musi spełniać te wymogi. Nie są z nich zwolnione sądy konstytucyjne. Nawet jeśli same twierdzą inaczej, jak np. polski TK w orzeczeniu z 24 listopada 2021 r. (K 6/21), który zapadł w reakcji na wyrok ETPC w sprawie Xero Flor.

Wymogi skutecznej ochrony sądowej należą do kryteriów pierwotnych uznania organu za „sąd". Organ ich niespełniający, a szczególności niegwarantujący niezawisłości w orzekaniu oraz niezależności od władzy ustawodawczej i wykonawczej – w sprawach Unii orzekać nie może. Jego orzeczenia są wadliwe i nie powinny być stosowane przez sądy powszechne, gdy orzekają w sprawach objętych prawem Unii. W ocenie TSUE, spełnienie przez trybunał konstytucyjny wymogów skutecznej ochrony sądowej, warunkuje moc wiążącą jego orzeczeń dla sądów krajowych.

Dla sędziów krajowych podstawą jest prawoUE

Wyrok TSUE, mimo że zapadł na kanwie sprawy rumuńskiej, odnosi się do każdego sądu konstytucyjnego państwa członkowskiego Unii. W równym więc stopniu dotyczy rumuńskiego, niemieckiego jak i polskiego TK. Dotyczy również tych państw członkowskich, w których nie ma wyodrębnionego trybunału konstytucyjnego, a kontrolę konstytucyjności prawa powierzono innym organom, np. we Francji – Radzie Stanu.

W świetle wyroku TSUE prawo sędziego krajowego do odmowy zastosowania orzeczenia trybunału konstytucyjnego obejmuje sytuacje, w których sprzeczność orzeczenia sądu konstytucyjnego z prawem Unii wynika zarówno z niespełnienia przezeń wymogów „sądu" w rozumieniu prawa Unii, w tym także braku gwarancji niezależności, jak i z niezgodności treści orzeczenia trybunału konstytucyjnego z prawem Unii.

Sędzia krajowy jest upoważniony do podjęcia samodzielnej decyzji w tym zakresie, a wystarczającą podstawę prawną stanowi dlań prawo Unii. Po pierwsze, w świetle zasady pełnej skuteczności (effet utile) prawa unijnego sędzia krajowy może zbadać status trybunału konstytucyjnego, w szczególności aby upewnić się, że orzeczenie TK, które miałby uwzględnić w sprawie przed nim zawisłej – zostało wydane przez skład orzekający spełniający wymogi niezależności, niezawisłości i zgodnego z prawem ustanowienia. Podobnie sędzia krajowy jest uprawniony do upewnienia się, czy treść orzeczenia sądu konstytucyjnego pozostaje zgodna z prawem Unii. W razie wątpliwości może nawiązać dialog z TSUE, kierując doń zapytanie prejudycjalne. Decyzja o wystąpieniu do TSUE leży w gestii sądu krajowego, i żaden przepis ani decyzja krajowa nie mogą tego prawa niweczyć.

Gdyby w wyniku analizy podjętej przez sąd potwierdziła się hipoteza, że trybunał konstytucyjny wymogów unijnych jednak nie spełnia, lub że treść jego rozstrzygnięcia nie jest zgodna z prawem Unii, sąd krajowy musi mieć możliwość odmowy zastosowania wadliwego orzeczenia TK. Wynika ona właśnie z zasady pierwszeństwa prawa Unii, wymuszającej ograniczenie lub wyłączenie skutków aktu sprzecznego z prawem unijnym. W jej świetle orzeczenie sądu konstytucyjnego zapadłe w składzie nieodpowiadającym wymogom skutecznej ochrony sądowej – staje się „niewidoczne" z punktu widzenia prawa Unii.

Podobny skutek obejmuje orzeczenie TK wydane wprawdzie w prawidłowym składzie, ale pozostające w sprzeczności z prawem Unii. W takiej sytuacji sąd krajowy orzekający w sprawie objętej prawem Unii ma obowiązek odmówić uznania skutków takiego orzeczenia, tj. zobowiązany jest je pominąć. Zgodnie bowiem z zasadą pierwszeństwa orzeczenia każdy akt pozostający w sprzeczności z prawem UE staje się niewykonalny w sferze prawa UE.

W wyroku w sprawie rumuńskiej TSUE wskazał także, że pominięcie wyroku trybunału konstytucyjnego niezgodnego z prawem Unii nie może się kończyć odpowiedzialnością dyscyplinarną sędziego. Stanowi to dodatkową gwarancję, że sędzia, który, opierając się na zasadzie pierwszeństwa prawa Unii, odmówi uwzględnienia orzeczenia trybunału konstytucyjnego niezgodnego z tym prawem, nie będzie z tego powodu represjonowany przez władze krajowe.

Wyrok TSUE w sprawie rumuńskiej kontynuuje i rozwija linię orzeczniczą, zgodnie z którą reżim odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów nie może być wykorzystywany jako instrument politycznej kontroli treści orzeczeń. Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziego za treść decyzji sądu musi być ograniczona do wyjątkowych przypadków i zabezpieczona odpowiednimi gwarancjami przed jej nadużywaniem. Odpowiedzialność taka, w szczególności, nie być rozciągana na sytuacje, w których sędzia odmówi zastosowania orzeczenia trybunału konstytucyjnego z powodu jego sprzeczności z prawem UE.

Gdy państwo umywa ręce

Konkluzje, które TSUE zawarł w wyroku w sprawie rumuńskiej, sięgają samego jądra systemu prawnego Unii. Z jednej strony wywodzone są z zasady rządów prawa, której konkretyzacją jest zasada skutecznej ochrony sądowej i wynikające z niej wymogi rzetelnego procesu i konieczne atrybuty sądu. Z drugiej strony oparte są na zasadzie pierwszeństwa prawa Unii, która, choć nie została bezpośrednio zawarta w tekście traktatów unijnych, to od dziesięcioleci stanowi ważny element unijnego porządku prawnego. Przypadki jej kwestionowania są rzadkie, choć głośne. Wśród tych ostatnich trzeba zaś odróżniać te, które – w dobrej wierze i w dialogu z TSUE – istotnie służyły wyjaśnieniu wątpliwości konstytucyjnych, od tych, których rzeczywistym celem było jednostronne i arbitralne wyłączenie się państwa członkowskiego spod koniecznych wymogów prawa Unii.

Oczywiste związki ze sprawą polską

Wyrok TSUE jest sformułowany wyjątkowo mocnym językiem. Zasada pierwszeństwa prawa Unii została powiązana z zasadą równości państw, a także zasadą równości obywateli wobec prawa. Dla uzasadnienia konieczności akceptacji pierwszeństwa prawa Unii TSUE – co mu się dawno nie zdarzyło aż w takim rozmiarze – sięgnął do wczesnego orzecznictwa okresu EWG. Takie podejście jest najpewniej reakcją TSUE na podważanie przez niektóre państwa członkowskie fundamentów porządku prawnego UE i używania krajowych sądów konstytucyjnych do obrony własnych decyzji politycznych czy nawet personalnych, pozostających w sprzeczności z wymogami prawa Unii.