Zmiana lasu w użytek rolny to wyjątek

Dopuszczalność zmiany lasu na użytek rolny przewiduje art. 13 ust. 2 i nast. ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. DzU z 2024 r., poz. 530; dalej: u.o.l.). Jest to możliwe w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. W stosunku do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa decyzję wydaje dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, na wniosek nadleśniczego, zaś w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa – starosta na wniosek właściciela lasu.

Choć orzecznictwo sądów administracyjnych daje wiele wskazówek co do wykładni tych przepisów, to ujęte w nich sformułowania są nieostre, a sam fakt liczby wydanych orzeczeń na ten temat może świadczyć o występowaniu zawiłości interpretacyjnych.

Czytaj więcej

Nieruchomości

Odrolnienie działki rolnej na cele budowlane. Piętnaście najważniejszych pytań

Odrolnienie działki to skomplikowany proces. Aby wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej zostało przeprowadzone prawidłowo, warto odpowiedzieć sobie na szereg istotnych pytań. Jak, gdzie, kiedy i kto może odrolnić grunt?

Nadzwyczajne okoliczności

Ogólna dyrektywa, którą dostrzega się w judykaturze, głosi, że wykładnia systemowa art. 13 ust. 2 w zw. z art. 7 u.o.l. prowadzi do wniosku, iż zasadniczym celem przepisów zawartych w ustawie o lasach jest ochrona lasów jako jednego z ważnych zasobów środowiska. Zmiana lasu w użytek rolny stanowi uszczuplenie zasobu środowiska, więc jest to sytuacja wyjątkowa, która z woli ustawodawcy dopuszczalna jest w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów (wyrok NSA z 25 maja 2022 r., I OSK 1880/21, z odwołaniem się do wyroku NSA z 4 lutego 2020 r., II OSK 779/18, orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Jak też podnosił Naczelny Sąd Administracyjny, wielokrotnie dokonywał on wykładni art. 13 ust. 2 u.o.l. i orzecznictwo dotyczące szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów jest już utrwalone i jednolite. Przyjęto w nim, że zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów.

Zatem dla ustalenia istnienia szczególnie uzasadnionych potrzeb nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych, czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, więc wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych.

Natomiast użyte w art. 13 ust. 2 u.o.l. sformułowanie, iż zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna, wskazuje, że rozstrzygnięcie zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji.

Organ po uprzednim zgromadzeniu materiału dowodowego powinien szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter szczególnie uzasadniony, przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu. Uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej ich powierzchni, a nawet jej zwiększania, i jako wyjątek powinien być stosowany tylko po dogłębnej analizie przesłanek. To na właścicielu lasu spoczywa ciężar wykazania, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby takiej zmiany. Sposób sformułowania art. 13 ust. 2 u.o.l., który jako jedyną przesłankę wymienia szczególnie uzasadnioną potrzebę właściciela lasu, prowadzi do wniosku, iż na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek dokładnego zbadania tej przesłanki w jednostkowej sytuacji strony wnioskującej i dokonania oceny wskazywanych przez stronę okoliczności.

NSA zauważył też, że słowo „potrzeba” z art. 13 ust. 2 u.o.l. łączy się z elementem pewnego przymusu sytuacyjnego, który może wynikać dla strony z różnych okoliczności. Ważna potrzeba życiowa właściciela lasu, która skłania go do wystąpienia z wnioskiem, powinna być na tyle realna, iż jej szybkie niezaspokojenie stanowiłoby wręcz zagrożenie dla jego egzystencji. Przewidziana w art. 13 ust. 2 u.o.l. zmiana pozbawiająca las jego konstytutywnych cech stanowi wyjątek od wyraźnie określonych w art. 13 ust. 1 tej ustawy obowiązków właścicieli lasów polegających na trwałym utrzymywaniu lasów i zapewnieniu ciągłości ich użytkowania (wyrok NSA z 2 czerwca 2023 r., I OSK 117/21, zob. także wyroki NSA z: 6 czerwca 2023 r., I OSK 108/21; 25 listopada 2021 r., I OSK 51/21, 14 lipca 2020 r., II OSK 668/20; 14 lipca 2020 r., II OSK 845/20; 25 października 2019 r., II OSK 3087/17; 13 września 2017 r., II OSK 82/16; 23 lutego 2016 r., II OSK 1510/14; 11 kwietnia 2014 r., II OSK 2735/12).

Kluczowe przesłanki

W orzecznictwie zaprezentowano też przesłanki z art. 13 ust. 2 u.o.l., wskazując na wielkość lasu, jego wiek, utrzymanie, kondycję, rodzaj drzewostanu, położenie w zwartym kompleksie leśnym, odległość od działek rolnych, sąsiedztwo infrastruktury przemysłowej, drogowej, innej nieleśnej, wykorzystanie lub możliwość wykorzystania do produkcji oraz  gospodarki leśnej (wyrok NSA z 23 czerwca 2022 r., I OSK 252/22).

Zauważono też, że nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy, takie jak np. drzewostan czy runo leśne, użytek leśny nie traci przez to swego charakteru, gdyż zmiany o charakterze faktycznym nie mogą stanowić podstawy do dokonania żądanej zmiany w ewidencji gruntów.

Z art. 24 u.o.l. wynika ciążący na właścicielu lasu obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lasu przez ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) i doprowadzenia np. do odtworzenia leśnego charakteru gruntu (np. runa leśnego), a wobec tego nawet czasowy brak roślinności leśnej nie jest podstawą do przeklasyfikowania gruntu leśnego na nieleśny (wyrok NSA z 1 marca 2022 r., I OSK 984/21).

Również w wyroku z 22 czerwca 2021 r. (I OSK 354/21) NSA stwierdził, że pozbawienie określonej działki roślinności typowo leśnej niezależnie od tego, czy może ono zostać uznane za przejściowe, nie powoduje samo z siebie odlesienia tej działki i nie prowadzi do korekty wpisu w ewidencji. Zmiana przeznaczenia działki z leśnej na rolną możliwa jest wyłącznie w trybie określonym w art. 13 ust. 2 u.o.l. i skutkuje zmianą wpisu w ewidencji.

Nie uzasadni rekreacja…

Za trafne uznano też to, że jeśli wniosek o odlesienie wynika z chęci realizacji potrzeb rekreacyjnych na działce, to nie można mówić o życiowo przymusowej sytuacji, która mogłaby uzasadnić taki wniosek. Nie można pojęcia szczególnie uzasadnionej potrzeby utożsamiać ze szczególnie uzasadnionym interesem wnioskodawcy, ponieważ nie są to pojęcia tożsame. Chęć zagospodarowania działki przez jej właściciela dla celów rekreacyjnych i hodowlanych oznacza, że ma on uzasadniony interes w żądaniu zmiany przeznaczenia działki, ale nie oznacza, iż wystąpiła szczególnie uzasadniona potrzeba, aby takiej zmiany dokonać. W tym przypadku ustawa wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności.

…ani brak środków

Zbyt daleko idące byłoby także szczegółowe ustalanie kosztów odtworzenia lasu na zakupionej działce w sytuacji, gdy w postępowaniu nie ma być wydana decyzja nakazująca wnioskodawcy odtworzenie drzewostanu, lecz decyzja w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny.

Decyzję nakazującą odtworzenie drzewostanu na danym terenie organ wydaje w odrębnym postępowaniu na podstawie art. 24 u.o.l. w przypadku, kiedy zaistnieją przesłanki przewidziane w tym przepisie i w takim postępowaniu mogłyby być szczegółowo rozważane i ustalane takie okoliczności.

Rozumowanie odmienne prowadziłoby do sytuacji, w której w przypadku wykazania przez właściciela lasu braku środków na ponowne wprowadzenie roślinności leśnej praktycznie zawsze zachodziłaby przesłanka szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu do zmiany przeznaczenia gruntu z lasu na użytek rolny. Byłoby to sprzeczne tak z regulacjami ustawy o lasach, której celem jest zachowanie, ochrona i powiększanie zasobów leśnych, jak i ustawą z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. DzU z 2024 r., poz. 82 ze zm.; dalej: u.o.g.r.l.).

Dla rozstrzygnięcia nie ma też znaczenia, że dewastacja lasu na nabytej przez wnioskodawcę działce nastąpiła bez jego wiedzy i woli oraz że nabywając działkę, nie spodziewał się, iż jest i pozostanie ona lasem. Nabycie działki pod wpływem błędu może uzasadniać podjęcie stosownych kroków na drodze cywilnoprawnej, ale nie stanowi szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.o.l. (wyrok NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1448/10).

Oceniono też, że o ile wnioskowana zmiana lasu na użytek rolny może być stronom niezbędna dla poprawy życia pod względem finansowym i rodzinnym, to nie stanowi wystąpienia okoliczności szczególnie uzasadnionych (wyrok NSA z 4 lutego 2020 r., II OSK 779/18).

Uwagi NSA nie ominęły aspektów proceduralnych. Zaznaczył on, że każdy wniosek o przekształcenie działki leśnej w użytek rolny wymaga przeprowadzenia oddzielnego postępowania, w którym zostanie dokonana ocena występowania przesłanki z art. 13 ust. 2 u.o.l. (wyrok z 19 maja 2016 r., II OSK 2196/14).

Przy czym organy administracji nie mogą w postępowaniu wszczynanym na wniosek zastępować strony w wykazywaniu spełnienia przesłanek warunkujących zmianę lasu na użytek rolny. Ich rolą jest wnikliwa ocena, czy okoliczności wskazane we wniosku są wystarczające do uznania ich za na tyle wyjątkowe i szczególne, aby uzasadniały odstąpienie od ustawowej zasady dbałości przez właścicieli o zasoby leśne w postaci trwałego utrzymywania lasów oraz zapewnienia ciągłości ich użytkowania (wyrok NSA z 17 kwietnia 2023 r., I OSK 862/22). Brak jest również podstaw do przyjęcia, że po stronie organu istnieje obowiązek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny (wyroki NSA z: 17 stycznia 2019 r., II OSK 801/18; 8 września 2020 r., II OSK 1420/20).

Sąsiad bez prawa głosu

Zaznaczono także, że dokonana w trybie art. 13 ust. 2 u.o.l. zmiana ma wyłącznie charakter formalny i w żaden sposób nie oddziałuje na interes prawny właściciela nieruchomości sąsiedniej, gdyż brak jest tu bezpośredniości oddziaływania na jego sytuację prawną. Jego wyobrażenia o hipotetycznym zagospodarowaniu działki i potencjalnym oddziaływaniu sąsiedzkim nie kreują interesu prawnego do udziału jako strony w postępowaniu mającym na celu wydanie decyzji w trybie art. 13 ust. 2 u.o.l. Dopiero w postępowaniach administracyjnych służących przeprowadzeniu owej zmiany zagospodarowania, jak np. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy lub udzielenia pozwolenia na budowę ewentualnego procesu inwestycyjnego, może zaktualizować się interes prawny takiego podmiotu uprawniający go do udziału w postępowaniach administracyjnych (lokalizacyjnym budowlanym) w charakterze strony (wyrok NSA z 9 listopada 2017 r., II OSK 2501/16).

Odwołanie do SKO

Z kolei co do właściwości organu podniesiono, że wskazanie w art. 13 ust. 3 u.o.l. kompetencji starosty do wydawania decyzji o zmianie lasu na użytek rolny nie wyklucza możliwości scedowania tego uprawnienia w drodze zawartego porozumienia na nadleśniczego Lasów Państwowych – na podstawie art. 5 ust. 3 u.o.l. (wyrok NSA z 30 sierpnia 2017 r., II OSK 2800/15).

Ponadto, skoro w myśl art. 127 § 2 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia (chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy), o tym zaś, jakie organy są organami wyższego stopnia, przesądza treść art. 17 k.p.a. i kryteria zawarte w tych przepisach pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym, to tym samym należy przyjąć, iż organem wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia wskazanego odwołania od decyzji starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze (postanowienie NSA z 3 września 2008 r., I OW 63/08).

W orzecznictwie rozróżniono też kompetencje organu właściwego do wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych niebędących własnością Skarbu Państwa na cele nieleśne, tj. marszałka województwa – co wynika wprost z art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. – od kompetencji wynikających z art. 13 ust. 2 i 3 u.o.l. dotyczących zmiany lasu na użytek rolny dopuszczalnej w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasu, gdzie w stosunku do lasów niestanowiących własność Skarbu Państwa decyzję wydaje starosta na wniosek właściciela lasu (postanowienie NSA z 3 marca 2020 r., II OW 153/19). NSA musiał nadmienić też, że postępowanie mające na celu zmianę lasu na użytek rolny jest odrębne od postępowania mającego na celu sporządzenie uproszczonego planu urządzenia lasu (wyrok z 6 czerwca 2018 r., II OSK 3057/17).

Poza tym w ramach zagadnień proceduralnych wyjaśniono także, że określona kwalifikacja przedsięwzięcia, w tym przypadku zmiany lasu na użytek rolny na podstawie art. 13 ust. 2 u.o.l., wymaga uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej (wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 2866/16).

Od strony konstytucyjnoprawnej zauważono, że w przypadku art. 13 ust. 2 u.o.l. nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy podające w wątpliwość racjonalność lub celowość przyjętego w tym przepisie rozwiązania (wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r., I OSK 108/21).