Bruno Alomar: Bruksela już nie użyje swojego fortelu

"Rzeczpospolita": Przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen oświadczyła w Parlamencie Europejskim, że orzeczenie polskiego Trybunału Konstytucyjnego z 7 października o granicach prymatu prawa krajowego nad unijnym nie tylko podważa fundament, na jakim została zbudowana Wspólnota, ale też oznacza, że Polska zrobiła krok, na który nie odważył się żaden kraj. To zamach na Unię?

Von der Leyen nie mówi prawdy. I to z paru powodów. Trybunały konstytucyjne kilku państw członkowskich od lat orzekają, że prawo konstytucyjne bierze górę nad traktatami unijnymi. W szczególności w Niemczech w 2009 i w 2020 r., ale także francuska Rada Stanu potwierdziła wyższość krajowej konstytucji, choćby orzeczeniem z 1998 r. Podobnie uczynił francuski Trybunał Konstytucyjny w 2004 r. Teza von der Leyen jest fałszywa także dlatego, że sam traktat o UE mówi o tym, że kompetencje instytucji europejskich zostały przyznane i ściśle określone przez państwa członkowskie. Jest to więc dobrowolny transfer władzy, który z natury rzeczy może być cofnięty. Z definicji suwerenem jest zaś ten, do kogo pierwotnie należą kompetencje.

Czytaj więcej

Dyplomacja

Von der Leyen: Obywatele Polski zawierzyli UE. Słusznie. Będziemy ich bronić

Prawie 40 lat temu w grudniu 1981 roku reżim komunistyczny w Polsce wprowadził stan wojenny. Wielu członków Solidarności trafiło do więzienia tylko dlatego, że walczyli o swoje prawa - mówiła szefowa Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen otwierając debatę w Parlamencie Europejskim poświęconą wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego ws. prymatu polskiej konstytucji nad prawem unijnym.

To rozumowanie da się zresztą posunąć dalej: Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) może interpretować wspomniane uprawnienia w sposób korzystny dla instytucji unijnych, ale może też przychylić się do stanowiska państw narodowych. Te ostatnie, w szczególności Francja, wielokrotnie występowały o przywrócenie oddanych wcześniej Unii kompetencji, głównie w polityce konkurencji. Wreszcie, gdyby trzymać się logiki von der Leyen, należałoby powiedzieć, że odrzucając w referendach konstytucję europejską w 2005 r., Francuzi i Holendrzy także zadali śmiertelny cios jedności Europy. Tam był zapis o bezwzględnym prymacie prawa europejskiego nad krajowym, który zniknął.

To dlaczego słowa von der Leyen powszechnie wzięto za dobrą monetę?

To nic nowego. Przynajmniej od orzeczenia TSUE z 1964 r. (rozstrzygając sprawę Costa vs. E.N.E.L., Trybunał wprowadził zasadę, że prawo wywodzące się z traktatu z Maastricht nie może być podważone przez ustawy krajowe – red.) Wspólnota rozwija się dwutorowo, ma dwa porządki prawne. Jeden z bezwzględnym prymatem prawa europejskiego, drugi – krajowego. W książce „Reforma lub niebyt" („La reforme ou l'insignifiance") wzywałem do przecięcia tego węzła gordyjskiego, rozstrzygnięcia, czy Unia jest taką samą organizacją międzynarodową jak Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju czy Światowa Organizacja Handlu, czy też zalążkiem superpaństwa. Tego jednak nigdy nie zrobiono, nie tylko dlatego, że bardzo długo wydawało się, iż to tylko subtelność, która interesuje garstkę prawników. Ta dwuznaczność jest też na rękę elitom u władzy w wielu krajach europejskich i w samej Brukseli. Dzięki niej mogą rozwijać projekt europejski i poszerzać wspólne kompetencje, nawet jeśli wyborcy się na to nie zgadzają.

Jak jednak porównać wiarygodność Trybunału Konstytucyjnego w Karlsruhe czy francuskich Rady Stanu i Trybunału Konstytucyjnego z polskim TK i jego sędziami dublerami? Tym bardziej że, inaczej niż w Niemczech i Francji, orzeczenie zostało wydane na wniosek premiera.

Tu trzeba być niezwykle ostrożnym. Niezależnie od tego, kto występuje do trybunału konstytucyjnego danego kraju i jaki jest jego skład, pozostaje on suwerenem i nie da się jego orzeczeń podważać. We Francji do Trybunału Konstytucyjnego wchodzą np. automatycznie byli prezydenci, choć często nie mają po temu żadnych kompetencji prawniczych. Do niedawna wykształcenie prawnicze nie było też konieczne dla uprawiania zawodu sędziego: nominacje były czysto polityczne. Z punktu widzenia kultury prawniczej np. Danii jest to coś niewyobrażalnego. A jednak Francuz nie mógłby przyjąć z tego względu krytyki Duńczyków czy innego narodu unijnego: takiego wyboru dokonali Francuzi, zatwierdzając konstytucję i wybierając latami takie a nie inne rządy. To w żadnym wypadku nie jest kompetencja unijna.

Wyrok polskiego trybunału wstrząsnął Europą. W szczególności stał się przedmiotem kampanii wyborczej we Francji: niemal wszyscy kandydaci opozycji stanęli po stronie polskich sędziów. Dlaczego to, co miało „interesować garść prawników", nagle rozbudza emocje mas?

Emmanuel Macron jest przekonany, że wśród dwóch–trzech czynników, które zapewniły mu zwycięstwo w wyborach w 2017 r., jest poparcie Francuzów dla europejskiego projektu federalnego. Nic bardziej mylnego. Macron został wybrany, bo Francja chciała postawić tamę Marine Le Pen. Rzeczywistość jest taka, że o ile większość francuskich wyborców nie chce wyjścia kraju z Unii, o tyle nie chce też przekazywania jej dodatkowych kompetencji, jak to się dziś dzieje. Ale Polska wbiła kij w mrowisko nie tylko orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, ale też wcześniejszym odrzuceniem unijnej polityki migracyjnej i otwartej definicji rodziny. To są dwa przewodnie tematy, dzięki którym francuska inteligencja – przeważnie lewicowa – utrzymała wiatr w żaglach, gdy po upadku muru berlińskiego jej tradycyjny program legł w gruzach. Co więcej, to wyzwanie przyszło ze strony kraju, który jako jeden z ostatnich został zaproszony do europejskiego stołu, do niedawna kojarzył się z hydraulikiem i dlatego w ocenie elit rządzących powinien zasadniczo siedzieć cicho. Nikt nad Sekwaną nie chciał pochylić się nad historią Polski, która dopiero 32 lata temu wyzwoliła się spod sowieckiej dominacji i przez to ma inne podejście do idei suwerenności. Wszystko to doprowadziło do prawdziwie wybuchowej mieszanki we Francji.

Czytaj więcej

Polityka

"New York Times" o wyroku TK: Polska idzie na kolizję z UE

"Decyzja polskiego Trybunału Konstytucyjnego grozi usunięciem kleju, który łączy 27 członków Unii Europejskiej" - pisze amerykański dziennik "New York Times" komentując czwartkowy wyrok TK ws. prymatu prawa polskiego nad unijnym.

Związki homoseksualne nie powinny więc być traktowane tak samo jak heteroseksualne?

Powinny, podobnie jak transseksualne. Jest tylko jeden problem: nie można tego egzekwować od Polski, jeśli Polacy się pod czymś takim nie podpisali. Unia Europejska z założenia jest projektem ekonomicznym, a nie antropologicznym czy politycznym. Więcej: negocjując przystąpienie do Unii, Polacy nie mogli spodziewać się, że ktoś będzie od nich czegoś takiego oczekiwał. Bo wtedy nie oczekiwali tego i Francuzi. Pod koniec lat 90., gdy ustanowiono Obywatelską Umowę Solidarności (PACS), aby stworzyć rodzaj związków partnerskich dla par homoseksualnych, francuski rząd tłumaczył, że jest przeciwny małżeństwom osób tej samej płci. Moje rozumowanie jest proste: kraje członkowskie mogą bez przeszkód zmieniać charakter Unii. Ale nie można postępować tak, jakby Polska (i wiele innych krajów) przystąpiła do traktatów, w których zgodziła się, aby instytucje UE decydowały o polityce czy strukturze rodziny.

Polski bunt może zmusić Unię do konfrontacji z samą sobą w kwestii natury integracji?

Talleyrand mawiał: z dwuznaczności wychodzi się na własny koszt. To bolesny proces, na który Unia z powodu samej Polski by się nie zdobyła. Gdy we wspomnianym referendum w 2005 r. Francuzi odrzucili unijną konstytucję, uznano, że tak naprawdę głosowali przeciw ówczesnemu prezydentowi Jacques'owi Chiracowi, i kontynuowano proces pogłębienia integracji. Także i w przypadku Polski Bruksela z pewnością sięgnęłaby po fortel, który pozwoliłby na dalsze odsuwanie tej debaty. Jest tylko jeden problem: brexit. Wielka Brytania postanowiła wyjść nie ze względów gospodarczych, jak powszechnie sądzono, ale aby przywrócić pełną suwerenność Izbie Gmin. Ten postulat Europa zlekceważyła, rozwód, na który zdecydowało się Zjednoczone Królestwo, całkowicie zaskoczył Niemcy i Francję. Na utratę kolejnego kraju Unii już jednak nie stać, bo to by nakreśliło wzór rozpadu Wspólnoty.

Gdyby brytyjski Sąd Najwyższy wpadł na pomysł orzeczenia, jakie zapadło teraz w Warszawie, może pozwoliłoby to uniknąć brexitu?

Wątpię. Wielka Brytania wielokrotnie sygnalizowała, że nie czuje się dobrze w coraz bardziej zintegrowanej Unii. Margaret Thatcher mówiła o tym już w 1988 r. Kolejne ostrzeżenie padło, gdy rodziło się euro, a także w 2014 r., gdy wbrew stanowisku Davida Camerona na przewodniczącego Komisji Europejskiej wybrano federalistę Jeana-Claude'a Junckera. I w 2015 r., gdy Angela Merkel bez konsultacji z innymi krajami Unii wpuściła milion imigrantów, którzy zyskali prawo do osiedlania się w całej Wspólnocie. Ale Europa nie chciała słuchać. Nawet po referendum rozwodowym w 2016 r. w Paryżu i Berlinie sądzono, że tak naprawdę do brexitu nie dojdzie. Wątpię więc, aby orzeczenie brytyjskiego Sądu Najwyższego sprowokowało kilka lat temu prawdziwą debatę, czym ma być Unia i czy Brytyjczycy mogą się w niej czuć komfortowo.

Dziś się ona odbędzie?

Sądzę, że dla wielu przywódców, jak premier Włoch i Hiszpanii – Mario Draghi i Pedro Sanchez – nie stanowiłoby problemu uznanie Unii jedynie za organizację międzynarodową, jeśli taka miałaby być cena utrzymania w niej Polski. I przy założeniu, że wracamy do tematu za 20 czy 30 lat. Inaczej jednak z Francją, która do idei integracji ma podejście dalece ideologiczne. Już postawienie takiego pytania jej elita rządząca uznałaby za potwarz. Rozstrzygające byłoby więc stanowisko Niemiec. Te zaś wysyłają sprzeczne sygnały. Z jednej strony grają na siebie, choćby jednostronnie wychodząc z energetyki jądrowej i wiążąc się Nord Stream 2 z Rosją. Z drugiej potrafią wziąć odpowiedzialność za całą Unię, jak przy Funduszu Odbudowy i uwspólnotowieniu unijnego długu. Dla Niemiec Polska pozostaje krajem o fundamentalnym znaczeniu – ze względu na geografię, historię, interesy gospodarcze. Berlin zawsze będzie więc szukał kompromisu, który utrzyma ją w takiej czy innej formie w orbicie Zachodu. Nie musi to być pełne członkostwo w Unii: kraj może znakomicie funkcjonować, jeśli zachowa dostęp do jednolitego rynku i utrzyma gwarancje bezpieczeństwa w ramach NATO. Trochę jak Turcja.

Obrońcy członkostwa w Unii wskazują na alternatywną definicję „suwerenności": to zespół wolności i praw, które gwarantuje każdemu przynależność do Wspólnoty. Tak zabezpieczeni Polacy razem stanowią naród, który przez to umacnia się w swojej suwerenności.

XVI-wieczny francuski filozof i prawnik Jean Bodin w dziele „Republika" bardzo precyzyjnie określił, czym jest „suwerenność". To władza, której nic nie zatrzymuje. Nie należy tego mylić z ograniczeniami, jakim mogą być poddani obywatele. Korea Północna jest krajem suwerennym, a jednocześnie takim, w którym ograniczenia dla ludności są daleko posunięte, gdzie żyje się bardzo źle. Funkcjonujemy zresztą w świecie coraz głębszych współzależności, choćby w internecie czy obszarze zmian klimatycznych. Suwerenność nie oznacza też więc panowania nad światem, ale określa, kto przy wszystkich ograniczeniach w ostatecznym rachunku podejmuje decyzję.

Nawet jeśli Unia przestraszy się polexitu i uzna, że faktycznie TSUE działa poza kompetencjami, próbując narzucić rozwiązania instytucjonalne, w tym kształt reformy sądownictwa, pozostaje problem fundamentalny: co zrobić z krajem członkowskim, który osuwa się ku autorytaryzmowi? Unia to przecież nie naród, tylko zespół praw i wartości, na czele z demokracją.

Tego nie da się rozwiązać środkami prawnymi. Bo kto miałby przesądzić, w którym miejscu kończy się demokracja i zaczynają rządy dyktatorskie? TSUE z pewnością nie ma takich kompetencji. Pozostaje więc tylko porządek polityczny. Gdyby jakiś kraj zerwał z demokracją, reszta państw musiałaby wywrzeć na nim taką presję dyplomatyczną, aby przekonać go, że nie ma dla niego miejsca w Unii. Gdyby zaś to nie zadziałało, przywódcy 26 państw członkowskich mogliby spotkać się bez tego jednego i założyć nową organizację, np. pod nazwą Europa, z całym unijnym dorobkiem traktatowym. Mam jednak gorącą nadzieję, że do tego nie dojdzie i możliwy będzie kompromis, który uszanuje ducha traktatów i suwerenność Polski.

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego niesie ryzyko, że sędziowie w Polsce będą interpretowali prawo europejskie po swojemu. Unia może tak funkcjonować?

Nie może! Podobnie jak nie ma Polski, jeśli sędzia z Krakowa będzie orzekał inaczej niż ten w Warszawie. To jest więc niezwykle poważne zagrożenie. Wszystko zależy teraz od tego, jak to orzeczenie zostanie zinterpretowane przez elity rządzące. To jest sprawa, która dalece wykracza poza Polskę. Jeśli za pół roku prezydentem Francji zostanie Eric Zemmour, Marine Le Pen lub Arnaud Montebourg, wystąpi do Rady Stanu o dokładnie takie samo orzeczenie, jak to wydane przez polski Trybunał Konstytucyjny. Ale to jest problem, który wykracza poza Europę. Ameryka też staje przecież przed pytaniem, jak dalece Sąd Najwyższy ma angażować się w życie Amerykanów, w którym momencie stanowi to zagrożenie dla demokracji. Sam Zemmour podnosi ten problem od dziesięciu lat. Wskazuje na daleko idące uprawnienia Rady Stanu, która np. wyśrubowanymi normami ochrony środowiska niszczy biznes. To zwykło się we Francji nazywać „rządami sędziów".

Niemiecki tygodnik „Der Spiegel" twierdzi, że nie tylko elity w największych krajach Unii dążą ku większej centralizacji Wspólnoty. Chcą tego także unijne instytucje, przede wszystkim Komisja Europejska i TSUE. Z czego to wynika?

W słynnej bajce Jeana de La Fontaine'a skorpion, którego żaba przenosi na grzbiecie przez rzekę, w środku nurtu wbija żądło. Żaba przed śmiercią pyta: ale dlaczego to zrobiłeś? Przecież utopisz się teraz razem ze mną! I słyszy odpowiedź: jestem skorpionem, nie potrafię inaczej. Podobnie jest z Komisją Europejską i TSUE: to są te dwie spośród dziewięciu instytucji Unii, które mają charakter ponadnarodowy i nie potrafią nic innego, niż poszerzać kompetencje unijnej centrali. Proces ten staje się jednak wyjątkowo kontrowersyjny z dwóch powodów. Po pierwsze, gdy prawo europejskie objęło wszystkie sprawy gospodarcze, w naturalny sposób te instytucje zaczęły sięgać do niepomiernie bardziej drażliwych obszarów: prawa rodzinnego, seksualności, polityki zagranicznej czy imigracyjnej, prawa karnego. Po drugie, co jeszcze ważniejsze, mówimy o organach, które nie mają legitymizacji demokratycznej, aby zawładnąć takimi kompetencjami.

Na początku obecnego wieku przewodniczący Konwentu Europejskiego Valery Giscard d'Estaing znalazł z tego wyjście: wybór prezydenta Europy w głosowaniu powszechnym.

To była do pewnego stopnia próba przeniesienia systemu V Republiki na grunt europejski, co samo przez się jest kontrowersyjne, bo prezydent Francji ma niespotykane w innych krajach zachodnich kompetencje – rzecz dla wielu wątpliwa z punktu widzenia procedur demokratycznych. Przede wszystkim demokracja na poziomie Unii nie jest jednak możliwa, bo nie ma narodu europejskiego. Są tylko narody Europy. O tym mówiła we wspomnianym już przemówieniu w 1988 r. Margaret Thatcher.

Polski rząd ma pomysł, jak wyrwać się z tego zaklętego kręgu. To przyznanie parlamentom narodowym prawa do większej kontroli nad unijnym ustawodawstwem. Ma to sens?