Sebastian Kaleta: Narzędzie szantażu w rękach UE

Trybunał Sprawiedliwości oddalił 16 lutego 2022 r. skargi Polski i Węgier na rozporządzenie o warunkowości. Orzeczenia te w pełni potwierdzają treść rozporządzenia. Mimo to w debacie nad orzeczeniami dało się słyszeć, że wyrok TSUE ogranicza jego stosowanie.

Warto zatem spojrzeć, jakie narzędzie otrzymała Komisja Europejska.

Czytaj więcej

Sądy i trybunały

Europosłowie chcą zastosowania natychmiast mechanizmu warunkowości wobec Polski

Komisja Europejska musi podjąć pilne działania i natychmiast zastosować mechanizm warunkowości związanej z praworządnością powiadamiając o tym na piśmie zainteresowane państwa członkowskie - głosi rezolucja przyjęta w środę wieczorem przez Parlament Europejski.

Parasol i wytrych

Zgodnie z art. 2 traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE), Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak i poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Pojęcie „państwo prawne” nie zostało zdefiniowane przez traktaty, a wykładni zgodnie z art. 7 TUE może dokonywać Rada Europejska, działając jednomyślnie. To była podstawa skargi Polski w sprawie. Polska wskazywała, że rozporządzenie jest próbą obejścia jednomyślności i obecnej w niej procedury warunkowości. Taką definicję wprowadza art. 2 lit. a) rozporządzenia 2020/2092, stanowiąc, że pojęcie „państwo prawne” odnosi się do wartości Unii wymienionej w art. 2 TUE. „Obejmuje: zasadę legalności, która oznacza przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa; zasadę pewności prawa; zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych; zasadę skutecznej ochrony sądowej, w tym dostępu do wymiaru sprawiedliwości przez niezawisłe i bezstronne sądy, również w odniesieniu do praw podstawowych; zasadę podziału władzy; oraz niedyskryminację i równość wobec prawa”.

Rozporządzenie przesądza też, że „państwo prawne jest rozumiane w sposób uwzględniający pozostałe wartości i zasady Unii zapisane w art. 2 TUE”, definicja praworządności w ten sposób obejmuje jako metazasadę całą zawartość art. 2 TUE. Oznacza to, że wartość praworządności przybiera charakter tzw. klauzuli parasolowej, pod którą kryją się wszystkie inne wartości. W ten sposób praworządność stała się wytrychem, bo definiowana jest przez kilkanaście różnych klauzul generalnych.

TSUE potwierdził to rozumowanie w punkcie 154 wyroku, wskazując, że wszystkie wartości i zasady w „pewnym” zakresie „zawierają się w wartości państwa prawnego” i są „ściśle związane ze społeczeństwem respektującym zasady państwa prawnego”.

Przepisy rozporządzenia wskazują, że naruszenia zasad państwa prawa dotyczyć ma działalność takich organów jak: sądy krajowe, organy odpowiedzialne za udzielanie zamówień publicznych, organy kontroli finansowej, służby dochodzeniowo-śledcze i prokuratura. Co istotne, wymogi rozporządzenia nie ograniczają się do kontroli rozwiązań czysto prawnych, lecz rozciągają się na kwestie organizacyjne wspomnianych organów. Rozporządzenie uznaje nawet zbyt „restrykcyjne przepisy proceduralne” za wskazujące na naruszenie zasad państwa prawnego. Z jego art. 4 ust. 2 lit. h wynika ponadto, że naruszenia, które pozwalają zastosować środki na podstawie rozporządzenia, mogą dotyczyć „innych sytuacji lub działań organów”. Przewiduje zatem otwarty katalog naruszeń, co rodzi ryzyka arbitralnego traktowania i możliwość tworzenia przez KE zarzutów na zamówienie polityczne.

Wystarczy ryzyko

Trybunał w pkt 267 i 268 wyroku de facto zaakceptował ten tzw. efekt rozlania prawa Unii, uznając, że mechanizmem warunkowości można objąć działania lub sytuacje dotyczące organu wykonującego władzę suwerenną państwa członkowskiego. Biorąc pod uwagę, że żadne państwo członkowskie nie ma oddzielnych organów właściwych wyłącznie w materiach związanych z szeroko rozumianym budżetem Unii, kompetencje Unii „rozlewają się” na całokształt funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym wykonujących władzę suwerenną państwa.

W konsekwencji, tak zakreślone ramy prawne oddają pod nadzór KE kluczowe sfery władczego działania państwa.

W świetle rozporządzenia (art. 4 ust. 1) oraz wyroku TSUE (pkt 159), mechanizm warunkowości można zastosować nie tylko do rzeczywistego naruszenia zasad państwa prawnego, lecz również do ryzyka jego wystąpienia. Czyli nawet jeśli zarzut postawiony państwu nie jest udowodniony, a ma charakter wyłącznie hipotetyczny, i to w ocenie KE i Rady. Wynika to ze sformułowania skutków naruszeń zasad praworządności. Mianowicie muszą one wpływać lub „wystarczająco bezpośrednio stwarzać poważne ryzyko wpływu na zarządzanie finansami”. Gdy zatem KE uzna, że zachodzi „poważne ryzyko”, a związek z budżetem UE w terminologii rozporządzenia jest „wystarczająco bezpośredni”, może zablokować z Radą fundusze danemu krajowi. To kolejna furtka do arbitralnego i politycznego stosowania mechanizmu.

Nie może być ustępstw

W wyroku TSUE nie podzielił podstawowego zarzutu Polski, że rozporządzenie jest obejściem procedury przewidzianej w art. 7 TUE. Ten wskazuje, w jakich sytuacjach może dochodzić do naruszenia wartości unijnych opisanych w art. 2 TUE, np. zasady państwa prawnego. Gwarantuje przy tym rozpatrywanie postępowań dotyczących praworządności jednomyślnie przez Radę Europejską. Natomiast rozporządzenie 2020/2092, przewidując sposób głosowania w Radzie UE większością kwalifikowaną, obchodzi wymóg jednomyślności. W orzeczeniu TSUE wskazał, że procedura z art. 7 TUE ma karać poważne i stałe naruszenia wartości z art. 2 TUE, w szczególności by wymusić na państwie członkowskim zakończenie tych naruszeń [pkt 209], a mechanizm warunkowości ma chronić budżet UE przed naruszeniem zasad państwa prawnego, a nie nakładać kary za takie naruszenia [pkt 210]. Cele obu postępowań są w ocenie TSUE różne [pkt 211].