Piotr Koryś: Gospodarki nie da się kształtować jak plasteliny

Plus Minus: Mówiąc o walce z pandemią, politycy, zarówno w Polsce, jak i za granicą, chętnie posługują się terminologią wojenną. Jesteśmy jakoby na wojnie z wirusem, a to uzasadnia zawieszenie pewnych swobód obywatelskich, ale też większe zaangażowanie państwa w gospodarkę, większą centralizację władzy. Ten wzrost roli rządu okaże się trwałym dziedzictwem pandemii?

Trudno to dziś ocenić, bo ciągle jesteśmy w trakcie tej wojny. Okresy wojny niewątpliwie sprzyjają zwiększeniu prerogatyw państwa. Tego, że przestawienie gospodarki na tory wojenne to krótkookresowo skuteczna strategia, dowiedli Niemcy w trakcie I wojny światowej. Z tego wzoru skorzystało wiele krajów. Realizacja celów militarnych była łatwiejsza w warunkach planowania i centralizacji zarządzania. Wtedy wiązało się to z odejściem od koordynacji rynkowej i nacjonalizacją przedsiębiorstw albo przynajmniej z daleko idącym ograniczeniem uprawnień właścicielskich. Dzisiaj za standard, jeśli chodzi o zaspokajanie potrzeb instytucji publicznych, uważamy zamówienia publiczne, o których realizację konkurują różne firmy. Wtedy zaś, w uproszczeniu, to rząd wydawał dyspozycje, ile i czego dana firma ma wyprodukować. Dzisiaj rządy sięgają po wojenną nomenklaturę, co legitymizuje powiększanie zakresu wpływu państwa na procesy gospodarcze, ale nie przestawiają gospodarek na tory wojenne.

Z pewnymi wyjątkami. Hale ekspozycyjne i stadiony są przejmowane na szpitale, a w służbie zdrowia mechanizmy rynkowe zostały w dużej mierze zawieszone. Akcja szczepień jest zupełnie scentralizowana.

Rzeczywiście, tak to wygląda w Europie, gdzie służba zdrowia w dużej mierze jest w gestii państwa. Cały program szczepień obowiązkowych jest zarządzany przez państwa, choć niekoniecznie już przez publiczne instytucje realizowany. Jednak tym, co mnie uderza w zarządzaniu kryzysowym – zwłaszcza w Polsce – jest skrajna nieprzewidywalność i ogromna zmienność decyzji rządu. Firmy, zwłaszcza te, które działają tylko lokalnie, nie są w stanie nic planować. Weźmy np. sprzedawcę zniczy albo chryzantem, który tuż przed 1 listopada dowiaduje się, że cmentarze będą zamknięte. Straty, które ów przedsiębiorca ponosi, są nieodwracalne. Utracone wskutek decyzji administracyjnych przychody zastąpić mają transfery publiczne. Myślę, że daje to politykom fałszywe poczucie, że interwencja rządu może faktycznie zastąpić rynkową koordynację gospodarki. Zwłaszcza gdy państwo jest słabe, taka sytuacja daje politykom poczucie sprawczości, którego wcześniej nie mieli. Ulegają złudzeniu, że cała gospodarka daje się kształtować pod wpływem woli politycznej niczym plastelina.

Politycy z tego zrezygnują, gdy pandemia się skończy?

Na pewno niechętnie. W przeszłości, po II wojnie światowej, państwa nie były skłonne do szybkiego oddawania dodatkowych uprawnień, które otrzymały w czasie wojny. Interesuje nas tu obecność państwa w gospodarce rynkowej, więc zostawmy na boku powojenną Polskę i spójrzmy na Zachód. Wielka Brytania w latach 70. XX w. stała się „chorym człowiekiem Europy", w dużej mierze w następstwie etatyzacji postępującej od czasów wojny. Podobnie było we Francji. Doświadczenia historyczne sugerują, że gdy pojawia się możliwość rozszerzenia zakresu władzy – czyli pojawia się sprzyjający kontekst społeczny, polityczny czy gospodarczy – to rządy z niej korzystają, a wycofują się dopiero wtedy, gdy dochodzi do spiętrzenia problemów, których w ten sposób rozwiązać się nie da. Z reguły zresztą nie wycofują się w pełni do stanu początkowego. Takie instrumenty antykryzysowe, jak transfery dla firm, zostaną niedługo wycofane, ale przekonanie, że politycy mogą wiele procesów gospodarczych kontrolować – zostanie. W Polsce PiS konsekwentnie zwiększa obecność państwa w gospodarce, a pandemia stanowi nową okazję do tego rodzaju inicjatyw. Ale Polska nie jest wyjątkiem.

W niektórych krajach pandemiczny rozrost państwa umożliwiło wprowadzenie stanu nadzwyczajnego. Można oczekiwać, że gdy ten stan się skończy, rządy wrócą do poprzedniej roli. Ale w Polsce takiego stanu nie ogłoszono. Wojna jest prowadzona w zwykłym porządku prawnym, a więc może trwać dowolnie długo?

Nie mam przekonania, że to jest duża różnica. Wiele rządów toczy dziś „wojnę" nie tylko z covidem, ale też np. z globalnym ociepleniem czy globalnym terroryzmem. Idea zawieszania swobód obywatelskich oraz mechanizmów rynkowych cieszyła się w związku z tym pewną akceptacją już przed pandemią. Idzie o to, że pewne dostosowania gospodarcze, które mogą się wydawać uzasadnione w związku z tymi wyzwaniami, nie spełniają rachunku opłacalności ekonomicznej. Czasem trudno nawet oceniać, jak bardzo są one potrzebne dla realizacji zamierzonych celów, na ile są skuteczne i jak długo należy je utrzymać. Dla przykładu, nie wiemy, w jakim stopniu rosnąca dokładność kontroli lotniskowych wpłynęła na ograniczenie ryzyka zamachów terrorystycznych, a mimo to raczej nie możemy się spodziewać ich znacznego złagodzenia. W tradycji politycznej jest jednak myśl, że każdy wystrzał powoduje odrzut. Prędzej czy później pojawią się konsekwencje niezgodne z oczekiwaniami autorów obecnej polityki. Skutkiem może być niezadowolenie społeczne, protesty. Kolejne wybory niekoniecznie wygrają politycy, którzy dziś wprowadzają takie regulacje.

Pokusa, żeby rola rządów w gospodarce była trwale większa, bierze się też ze środowiska niskich stóp procentowych. Już przed pandemią takie instytucje, jak Międzynarodowy Fundusz Walutowy, które jeszcze dekadę temu opowiadały się za liberalizacją gospodarek, przyznawały, że w warunkach niemrawego wzrostu inwestycji prywatnych i niskiego oprocentowania długu publicznego istnieje przestrzeń do zwiększenia inwestycji publicznych. Wydaje się, że istnieją okazje inwestycyjne, których rynek nie wykorzystuje, robiąc miejsce rządom.

W historii widać cykle, w ramach których wiara w sprawczość rządów naprzemiennie wraca i wyparowuje. Przykładowo, w połowie XIX w. silne było przekonanie, że państwo ma siłę sprawczą, ale epizody hiperinflacji i inne problemy to przekonanie podkopały. Później wybuchł wielki kryzys, a wkrótce potem wojna, i znów wróciło zaufanie do rządów. Zwątpienie w efektywność mechanizmu rynkowego można wyczytać u tak wybitnych intelektualistów tego okresu, jak John M. Keynes, Karl Polanyi czy pochodzący z Polski Paul Rosenstein-Rodan. W tym okresie to zwątpienie było powszechne również w Polsce. Dobrą ilustracją jest biografia Włodzimierza Brusa, który stracił wiarę w mechanizmy rynkowe, a później został komunistą. Brus przed II wojną światową widział fabryki, których moce wytwórcze nie były wykorzystywane, oraz masy bezrobotnych robotników. Wydawało się, że koordynacja rynkowa zawiodła i nie umożliwiała wykorzystania tych zasobów, by dać zatrudnienie i produkować. To zwątpienie wiązało się nie tylko z lewicowym światopoglądem. Nieobce było też przedstawicielom politycznego centrum, choćby Eugeniuszowi Kwiatkowskiemu czy Stefanowi Starzyńskiemu, a także przedstawicielom środowisk konserwatywnych i nacjonalistycznych.

Na Zachodzie poglądy interwencjonistyczne i etatystyczne były obecne w głównym nurcie ekonomii do lat 70. XX w., czyli do okresu stagflacji. Wtedy okazało się, że tani pieniądz był dla polityków nadmierną pokusą, zwłaszcza w krajach peryferyjnych. W latach 80. XX w. doszło do intelektualnego zwrotu ku liberalizmowi. Dziś pamiętamy to jako czasy Ronalda Reagana i Margaret Thatcher. W Polsce ten cykl w okresie PRL-u był przytłumiony, ale też był widoczny. Proszę zauważyć, że jeszcze w okresie pierwszej Solidarności postulatów liberalnych wśród ekonomistów opozycyjnych praktycznie nie było, ale już na przełomie lat 80. i 90. XX w. były dominujące. Porażka państwa była ewidentna, a recepta liberalna narzucała się sama. Teraz, być może od kryzysu finansowego z lat 2008–2009, znowu zmalało zaufanie do rynku. Ale i rządy nas w końcu znów zawiodą. Fundamentalnym problemem państw jest bowiem to, co dawno temu opisał Hayek: rozproszone decyzje są bardziej efektywne, uwzględniają więcej informacji niż decyzje scentralizowane. Postęp w zakresie ewaluacji polityk publicznych trochę ten problem łagodzi, ale go nie rozwiązuje.

Zwrot ku etatyzmowi w połowie XIX w., o którym pan wspomniał, nastąpił w okresie szybkiego postępu technologicznego. Wydawało się, że ogromne inwestycje, które były potrzebne do rozwoju infrastruktury kolejowej oraz telekomunikacyjnej, udźwigną tylko państwa. Dzisiaj również świat stoi w obliczu poważnych wyzwań. Wspomniał pan już o konieczności przeciwdziałania zmianom klimatu, ale tych wyzwań jest więcej. To choćby starzenie się ludności, narastające nierówności dochodowe i majątkowe, cyfryzacja i związana z nią monopolizacja niektórych branż, konkurencja ze strony nierynkowych gospodarek, szczególnie Chin. Czy to rzeczywiście są problemy, z którymi rynek sobie nie poradzi?

Niekoniecznie. Choćby w USA koleje mogły być prywatne, a budowały je prywatne przedsiębiorstwa takich magnatów, jak Vanderbilt, Stanford, Harriman czy Gould. Państwo było obecne w gospodarce, ale inaczej niż w Europie. Wspierało niektóre kluczowe obszary, np. finansując budowę kolei czy – w okresie wielkiego kryzysu – rozbudowę infrastruktury elektroenergetycznej. Państwo i rynek często się przenikały w sposób trudny do zrozumienia w Europie. Tu, także w Polsce, mocniej zakorzeniona jest właścicielska forma zaangażowania państwa w gospodarkę. U nas symboliczną postacią jest Eugeniusz Kwiatkowski (związany z Sanacją polityk i menedżer państwowych firm oraz inicjator budowy portu w Gdyni i Centralnego Okręgu Przemysłowego – red.), który był przekonany, że jedynym czynnikiem sprawczym, gdy chodzi o rozwój gospodarczy w kraju biednym, peryferyjnym i o niepewnej przyszłości, takim jak Polska, może być państwo. Po pierwsze dlatego, że nie jest zorientowane jedynie na zysk, ma długi horyzont planowania, a po drugie dlatego, że ma lepszy dostęp do finansowania. W takiej sytuacji wszelkie istotne problemy rozwojowe rozwiązywać muszą rządy. W czasach Kwiatkowskiego tym problemem było zacofanie kraju i jego nierównomierny rozwój. Obawiam się, że także dziś każdy polityk chciałby mieć swój sukces na miarę budowy Gdyni, COP czy choćby legendarnego samolotu bombowego PZL Łoś. Niestety, z reguły ma to niewielki związek z rzeczywistym rozwojem kraju.

Ostatecznie Polskę udało się uprzemysłowić w PRL-u, bez udziału rynku. W tym sensie Kwiatkowski miał rację.

Nie jestem przekonany, czy jego recepty były słuszne. Uważam, że budowa COP nie była sukcesem. Ale oczywiście są historycy, którzy mają inne zdanie. Trudno to ocenić, bo nie znamy historii kontrfaktycznej – nie wiemy, jak wyglądałaby gospodarka Polski w roku 1945, gdyby wojny nie było. Statystyki niewiele zaś nam mogą powiedzieć, bo fabryki były otwierane w 1938 r., tuż przed wojną. Wiemy natomiast, że Polski B nie udało się mocno zmienić. A ponieważ mam wątpliwości, czy wtedy główną rolę w modernizacji kraju odgrywać musiało państwo, to tym bardziej nie mam przekonania, że dziś powinno. Z jednym wyjątkiem: w polskich warunkach na pewno koszt budowy infrastruktury powinno w dużej mierze ponieść państwo. Przykładowo, długookresowa wizja jest potrzebna, aby lepiej skomunikować stolicę z centrami regionów. Dużą rolę powinna w tym odgrywać kolej i drogi. Integracji sieci kolejowej ma służyć planowany Centralny Port Komunikacyjny i to jest jego główna wartość. Ale prawdopodobnie skończy się na tym, że CPK będzie tylko lotniskiem, a jego skomunikowanie z resztą kraju zakończy się fiaskiem.

Jaką rolę w dzisiejszym zwrocie ku etatyzmowi odgrywa sukces gospodarczy niektórych azjatyckich gospodarek, np. Chin i Korei Południowej? Ta ostatnia ewidentnie inspiruje premiera Morawieckiego.

Dla Polski lepszym punktem odniesienia – choćby z racji wielkości – jest Korea Południowa. To, jaką rolę w jej rozwoju odegrało państwo, jaką instytucje i reguły gry stworzone przez USA, a jaką korzystna dla Koreańczyków z Południa sytuacja geopolityczna, pozostaje jednak kwestią sporną. Ekonomista Marcin Piątkowski przypomina zresztą często, że w ostatnich 30 latach Polska nie rozwijała się istotnie gorzej od Korei Płd. Szacunki PKB w czasach PRL-u nie są wiarygodne, ale jeśli im wierzyć, to PKB per capita Polski i Korei Płd. były podobne jeszcze na początku lat 80. XX w. Potem Korea przez dekadę nam szybko uciekała, a od lat 90. XX w. ścieżki wzrostu były już równoległe, a może nawet nieco nadganiamy. Czyli być może nasze zapóźnienie względem Korei to właśnie skutek katastrofy, do której przyczynił się nadmierny aktywizm państwa w dekadzie Gierka.

Cały czas rozmawiamy tak, jak gdyby to politycy decydowali o roli państwa w gospodarce. Ale oni w dużej mierze reagują na oczekiwania ludności. Czy w ostatnich latach te oczekiwania jakoś się zmieniły?

Z pewnością nastąpił pewien nieliberalny – bo nie powiedziałbym, że antyliberalny – zwrot. Wzrosła atrakcyjność idei tradycyjnie lewicowych. Dawniej lewica broniła praw robotników, potem skoncentrowała się na kwestiach kulturowych, ale ostatnio te nurty się połączyły. I ten program zyskał pewną popularność, choć na razie nie siłę polityczną. Siłę polityczną zdobyła paternalistyczna prawica, która w obszarze gospodarczym proponuje rozwiązania podobne do tych lewicowych. Podobne pod względem narzędzi i skutków, ale stojące za nimi idee nie są takie same. Taki program jest popularny wśród osób starszych, ale też młodych. Pokolenie transformacyjne odniosło sukces i teraz w pewnym sensie blokuje miejsca pracy młodym, ograniczając przestrzeń życiowego sukcesu. Spojrzenie przez młodych w kierunku państwa jest w tych okolicznościach naturalnym, zrozumiałym odruchem, choć niekoniecznie dobrym. A państwo częściowo wychodzi naprzeciw tym oczekiwaniom w najprostszy z możliwych sposobów. Zaoferowało względnie atrakcyjne finansowo rozwiązania, jak 500+ czy zwolnienia podatkowe, a dla starszych 13. i 14. emerytury. To oczywiście rozwiązania powierzchownie tylko skuteczne, jeśli nie uzupełnią ich inne instrumenty.

W oczach pokolenia transformacyjnego młodzi stali się po prostu roszczeniowi. Wychowali się w dobrobycie i chcą szybkiego sukcesu. Stąd na przykład oczekiwania, że to państwo pomoże w zdobyciu mieszkania.

Wspomniałem, że pokolenie transformacyjne to pokolenie wielkiego cywilizacyjnego i życiowego sukcesu. Z tych pozycji dokonuje oceny roszczeniowości młodych, nie zawsze słusznie. Jednocześnie trzeba pamiętać, że bezrobocie w Polsce mamy minimalne. Taki poziom bezrobocia w czasie kryzysu jest na pograniczu dzwonka alarmowego, że wkrótce będziemy odczuwać dramatyczne niedobory siły roboczej. W świetle statystyk zdobycie pracy nie jest dziś problemem. To przemawia za osłabieniem roli państwa w gospodarce. Ale jednocześnie młodzi są przekonani, że ich zarobki są niewystarczające.

A może jest tak, że popularność idei lewicowych rośnie wraz z bogaceniem się państw? Gdy ludzie są już w miarę zamożni, ich priorytety mogą się zmieniać. Być może są bardziej skłonni zaakceptować wolniejsze tempo rozwoju gospodarczego, jeśli to ma być koszt zmniejszenia nierówności dochodowych albo poprawy jakości środowiska?

To oczywiście zależy od tego, jak definiujemy lewicowość. Jeśli myślimy o wsparciu dla opiekuńczej roli państwa, co mieści się dziś w głównym nurcie polityki, to pewnie ma pan rację. Jeśli jednak myślimy o lewicowym programie gospodarczym, z dużym poziomem interwencjonizmu i etatyzmu, to chyba nie. W przeszłości było raczej tak, że państwo odgrywało dużą rolę w okresie modernizacji gospodarki, ale wycofywało się, gdy ten proces się zakończył. Narzędzia interwencjonistyczne są charakterystyczne dla okresów nadrabiania zaległości rozwojowych lub odbudowy gospodarki, np. po wojnie albo kryzysie. Natomiast bardzo bogate społeczeństwa, jak Szwajcarzy, są raczej liberalne. Tam daleko idąca ingerencja państwa w gospodarkę nie jest dobrze widziana – być może właśnie dlatego, że zamożni ludzie bardziej cenią sobie wolność. Amerykanie też zresztą raz wybierają jedną opcję, a raz drugą, ale nie pozwalają raczej na stały wzrost roli państwa.

Akceptacja dla zaangażowania państwa to raczej domena tych krajów, które chcą dogonić te bogatsze. To widać w krajach Azji Południowo-Wschodniej, ale też w pewnym stopniu w naszym regionie. Reformy a la Balcerowicz i Lewandowski nie dają takiego poczucia sprawczości jak interwencjonizm. Ich efekty uwidaczniają się z czasem, a część wyborców – zwłaszcza ci starsi i bezdzietni – ma dość krótki horyzont myślenia.

Czy w związku z tym starzenie się ludności może zatrzymać to wahadło, o którym pan wcześniej mówił, tzn. naprzemienne zwyżki i spadki zaangażowania państwa w gospodarkę?

W pewnym sensie tak. Co najmniej od czasów Hobbesa toczy się dyskusja na temat kompromisu między bezpieczeństwem a wolnością. Nie ma też wątpliwości, że wraz z wiekiem ludzie na ogół zaczynają bardziej cenić bezpieczeństwo, a nieco mniej wolność. W starzejących się społeczeństwach będziemy więc zapewne łatwiej zrzekać się części wolności, oddając pewne prerogatywy rządowi. To już się zresztą dzieje. Młodym może być to trudniej zaakceptować, ale też trudniej będzie im znaleźć reprezentację polityczną dla swoich interesów.

Z drugiej strony państwa będą próbowały jakoś sobie radzić z wyzwaniami demograficznymi. Jakąś receptą będzie imigracja, a to również będzie wpływało na rolę państwa w gospodarce. Innym czynnikiem, być może najważniejszym, będzie rosnąca siła zielonych ruchów na europejskiej scenie politycznej. Te ruchy agendę lewicową uzupełniają o ekologiczną, co może okazać się atrakcyjne. Europa zaczyna budować swoją tożsamość na tym, że jest liderem zielonej transformacji, tworzenia Zielonego Ładu. Dzięki temu Zieloni mogą wejść do głównego nurtu polityki, czego zwiastunem staje się ich pozycja w Niemczech. A w agendzie tych ugrupowań jest też często interwencjonizm. Co więcej, ten interwencjonizm może być uzasadniony na długo, bo walka ze zmianami klimatu będzie, obawiam się, niekończącą się historią. Podejrzewam jednak, że wcześniej czy później znów nadejdzie moment, że obywatele zrażą się do nadmiernego aktywizmu państwa – tak jak bywało niejednokrotnie wcześniej.