Konstruując nowy model nadzoru, powinno się także rozstrzygnąć, czy faktycznie uzasadnione jest zachowanie państwowych udziałów we wszystkich spółkach Skarbu Państwa, których według publicznie dostępnego wykazu jest obecnie ponad 420. Prywatyzacja jest tematem społecznie i politycznie wrażliwym, co jednak nie powinno powodować, że nie podejmuje się żadnych decyzji. Nawet zakładając, że rząd nie sprzyja prywatyzacji jako takiej, to może ona mieć charakter porządkujący. Czym innym jest bowiem prywatyzacja dużych, flagowych spółek, jak choćby sprzedaż przez Orlen 30 proc. akcji Lotosu spółce Aramco Overseas Company B.V., czym innym sprzedaż śladowych udziałów Skarbu Państwa w spółkach, na które, przy małej wartości udziałów, Skarb i tak nie ma wpływu, czy też udziałów w spółkach, w których trudno doszukać się interesu ekonomicznego państwa czy interesu publicznego.
Centralnie czy nie
Kolejną kwestią fundamentalną jest, czy model nadzoru nad spółkami Skarbu Państwa ma być scentralizowany, czyli pełniony przez jednego ministra, czy rozłożony na kilku. Za modelem scentralizowanym przemawia fakt, że nie powinno się łączyć kilku funkcji państwa w jednym organie. Należy oddzielić imperium, czyli funkcje władcze państwa, od dominium, czyli funkcji właścicielskich. Powierzenie nadzoru nad spółkami ministrom branżowym (np. którym podlegają działy „energia” czy „gospodarka złożami kopalin”) może rodzić ryzyko, że tworząc prawo dotyczące poszczególnych sektorów czy to bezpośrednio poprzez rozporządzenia, czy pośrednio poprzez tworzenie projektów ustaw, ministrowie ci mogliby ulegać pokusie generowania przepisów sprzyjających nadzorowanym przez nich spółkom, a to mogłoby stanowić naruszenie konkurencji. Ponadto, na co wskazuje doświadczenie modelu rozproszonego, który funkcjonował w Polsce w latach 2017–2019, model taki sprzyjał powstawaniu „księstw” poszczególnych ministrów, w których nie tylko determinowali oni cele i sposób funkcjonowania spółek, ale przede wszystkim budowali swoje pozycje polityczne poprzez wpływ na obsadzanie stanowisk w organach spółek. Rząd „Prawa i Sprawiedliwości” odszedł zresztą od modelu rozproszonego po wyborach w 2019 r., w istotnym stopniu centralizując nadzór w rękach ministra aktywów państwowych. Opowiadając się za modelem scentralizowanym, można sobie wyobrazić uzasadnione odstępstwa od pełnej centralizacji. Przykładowo, spółki zbrojeniowe ze względu na swoją specyfikę mogłyby podlegać ministrowi obrony narodowej. Rozważenia wymaga także powierzenie nadzoru nad spółkami podmiotowi spoza struktury administracji rządowej, przykładowo o kompetencjach zbliżonych do funkcjonującej we Francji Agencji Własności Państwowej (Agence des participations de l’État – APE), co mogłoby, przynajmniej częściowo, ograniczyć bezpośredni wpływ polityków na spółki.
W Polsce funkcjonuje obecnie podmiot spoza struktury administracji rządowej, czyli Agencja Rozwoju Przemysłu S.A., sprawująca nadzór właścicielski nad kilkudziesięcioma spółkami. Agencja jest jednak jednoosobową spółką Skarbu Państwa, czyli de facto podmiotem, którego bezpośrednio mogą dotyczyć wszystkie negatywne zjawiska dotyczące tego rodzaju spółek.
Problemem nadzoru właścicielskiego nad spółkami Skarbu Państwa, na który stosunkowo rzadko zwraca się uwagę w dyskusjach publicystycznych, jest tzw. nadzór urzędniczy, czyli nadzór nad spółkami sprawowany przez urzędników obsługujących odpowiedniego ministra wykonującego uprawnienia właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa w konkretnych spółkach. Ten mechanizm nadzorczy osłabia znaczenie tradycyjnego instrumentu nadzorczego w spółkach kapitałowych, czyli rad nadzorczych. Członkowie rad zdają sobie sprawę, że ich byt w spółkach zależy od dobrych relacji z urzędnikami, którzy mają bezpośrednie przełożenie na ministra ostatecznie decydującego o składach organów spółek. Jednocześnie nadzór urzędniczy funkcjonuje na zasadach zbiurokratyzowanych, opartych na hierarchiczności, podczas gdy nadzór nad spółkami działającymi w biznesie wymaga często dynamiki i elastyczności. Mając to na uwadze, konieczne jest wzmocnienie realnej siły rad nadzorczych jako tradycyjnego modelu nadzoru. Jest to możliwe poprzez odpowiedni dobór profesjonalnych członków rad i uniezależnienie ich funkcjonowania od nadzoru urzędniczego.
Jak grzyby po deszczu
Obecny system doboru członków organów spółek Skarbu Państwa jest skrajnie upolityczniony, czy nawet nepotyczny. Jego jednoznacznie negatywną ocenę należy traktować jednak jako szansę na budowę nowego systemu nadzoru. Możemy tutaj wykorzystać doświadczenie własne i modele funkcjonujące w innych krajach. Najistotniejsze są tutaj dwie kwestie, tj. kryteria, jakie mają spełniać członkowie organów spółek Skarbu Państwa oraz procedura ich doboru do konkretnych spółek.
Jeżeli chodzi o kryteria, to nie trzeba tu robić rewolucji. Kryteria dotyczące kandydatów na członków rad nadzorczych są określone w art. 19 ustawy o zarzadzaniu mieniem państwowym. Nie wchodząc w szczegóły, kandydaci na członków organów spółek muszą zdać egzamin dla członków rad lub posiadać odpowiedni stopień naukowy, uprawnienia lub certyfikat zawodowy. Co do zasady, kryteria te wydają się uzasadnione, a zakres i poziom trudności egzaminu na członków rad nadzorczych odpowiedni. Z kryteriów dopuszczalności dla członków rad należy jednak usunąć niebezpieczny wytrych, umożliwiający członkostwo w radach osobom niekompetentnym, jakim jest możliwość zwolnienia z egzaminu na członków rad poprzez ukończenie studiów podyplomowych Master of Business Administration (MBA). Studia te są w polskim systemie szkolnictwa wyższego nieregulowane, co oznacza, że dyplomy MBA mogą być wydawane zarówno przez renomowane uczelnie i inne instytucje, z wieloletnim doświadczeniem prowadzenia takich studiów i odpowiednimi kadrami, ale także przez instytucje i uczelnie, budzące wątpliwości co do ich poziomu merytorycznego. Tajemnicą poliszynela na rynku edukacji menedżerskiej jest, że tego rodzaju programy MBA zaczęły wyrastać jak grzyby po deszczu po wprowadzeniu do ustawy o zarządzaniu mieniem państwowym możliwości zastąpienia egzaminu dyplomem MBA. Dopóki studia MBA nie będą w Polsce odpowiednio regulowane, ich ukończenie nie powinno zastępować wymogu egzaminu na członka rady nadzorczej. Obecnie wątpliwe dyplomy MBA są równoważne przykładowo z posiadaniem uprawnień zawodu adwokata, radcy prawnego, biegłego rewidentaczy doktora nauk ekonomicznych, prawnych albo technicznych. Pozostawienie takiego stanu prawnego oznaczałoby zgodę na legalne psucie państwa.
W sposobie doboru członków organów spółek Skarbu Państwa należy rekomendować zmianę kompetencji „Rady do spraw spółek z udziałem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych” działającej na podstawie ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym. Teraz kompetencje Rady można określić jako opiniodawcze, bo wydaje ona opinie dotyczące kandydatów na członków organów nadzorczych i zarządów spółek wskazanych najczęściej przez reprezentującego Skarb Państwa ministra albo same spółki Skarbu Państwa w przypadku kandydatów na członków organów spółek zależnych. Kompetencje Rady powinny być wzmocnione i polegać nie na opiniowaniu lecz doborze do organów konkretnych spółek spośród kandydatów spełniających kryteria osób najbardziej odpowiadających potrzebom tych spółek. Kompetencje te powinny być zatem wzorowane na kompetencjach norweskiego Komitetu Nominacyjnego, czy francuskiej Agencji Własności Państwowej. Komitet Nominacyjny, wzorowany na norweskim, był zresztą już postulowany przez Radę Gospodarczą przy premierze Tusku ok. 10 lat temu.
