Michał Sas, Katarzyna Szwedo-Mackiewicz: Nie chodzi o przywileje, lecz o ochronę klientów

W „Rzeczy o prawie” 4 września 2024 r. ukazał się artykuł przedstawicielek kancelarii Kubas Kos Gałkowski „Uprzywilejowany rzecznik finansowy”. W związku ze sformułowanymi w nim wątpliwościami dotyczącymi funkcjonowania i zakresu kompetencji rzecznika finansowego, czujemy się w obowiązku odnieść się do nich i wskazać rozbieżności – i te nierzeczowe, i nieodnoszące się do faktów.

W tekście zostały postawione trzy główne tezy, które dotyczyły odpowiednio:

1) funkcjonowania Biura Rzecznika Finansowego,

2) sprzeczności koncyliacyjnej roli rzecznika finansowego z nowym uprawnieniem do powództw przedstawicielskich,

3) naruszenia przez ustawodawcę zasad demokratycznego państwa prawnego poprzez przyznanie rzecznikowi nowej kompetencji ustawowej.

Czytaj więcej

Rzecz o prawie

Agnieszka Trzaska-Śmieszek, Magdalena Osmęda: Uprzywilejowany rzecznik finansowy

Czy przyznanie Rzecznikowi Finansowemu legitymacji do występowania w charakterze powoda-reprezentanta grupy (a wkrótce również podmiotu upoważnionego) jest zgodne z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi? Można mieć wątpliwości.

Funkcjonowanie Biura Rzecznika

Przedstawione w tekście wątpliwości autorek odnoszące się do zarządzania Biurem RF są nierzeczowe. Chociaż autorki powołują się na raport Najwyższej Izby Kontroli (NIK), wygląda na to, że zamiast zapoznać się z tym najnowszym, opublikowanym w styczniu 2024 r. (dotyczącym kadencji dr Bohdana Pretkiela), czerpią wiedzę ze starszego, pochodzącego z 2022 r. (który dotyczył okresu poprzedzającego jego kadencję).

W artykule nie ma informacji, iż w nowszym raporcie NIK pozytywnie oceniła działalność rzecznika finansowego oraz nie sformułowała jakichkolwiek wniosków pokontrolnych. Autorki pominęły też, że Izba wskazała, że rzecznik aktywnie chronił interesy klientów podmiotów rynku finansowego, organizując wiele inicjatyw edukacyjnych i informacyjnych.

Warto również zaznaczyć, że rzecznik finansowy wdrożył wszystkie zalecenia pokontrolne sformułowane w poprzednim raporcie NIK, dotyczącym okresu sprzed 2022 r. Niestety, ten fakt przy dokonywaniu oceny działania naszej instytucji także pominięto.

Niezależnie jednak od powyższego, uważamy, że wysoce niewłaściwe, a przede wszystkim nierzeczowe jest dokonywanie przez autorki oceny konstytucyjności określonych rozwiązań prawnych przez pryzmat oceny działań konkretnego piastuna państwowej osoby prawnej.

Koncyliacyjna rola a uprawnienie do powództw przedstawicielskich

Autorki podnoszą, że rzecznik finansowy „powinien przede wszystkim dbać o koncyliacyjność, dążyć do polubownych metod rozwiązania sporów”. Stawiają również tezę, że „uprawnienie do wytaczania powództw grupowych w świetle ustawowej roli rzecznika i innych jego zadań wywołuje ryzyko działania przez ten organ w warunkach konfliktu interesów”. Choć zgadzamy się, że możliwość rozwiązywania sporów na rynku finansowym w sposób polubowny jest niezwykle istotna (i mamy nadzieję na jej stale rosnącą wagę), to uważamy, że przedstawione tezy nie są prawdziwe.

Fakty są następujące. Instytucja rzecznika finansowego powstała w 2015 r. wskutek przekształcenia rzecznika ubezpieczonych, wspierającego klientów zakładów ubezpieczeń od 1995 r. Podstawą takiej decyzji ustawodawcy była z jednej strony skuteczność rzecznika ubezpieczonych w tym stosunkowo wąskim obszarze, z drugiej strony złożoność problematyki pozostałych branż sektora finansowego (w szczególności rynku bankowego i kapitałowego), których klienci pozostawali wcześniej bez wystarczającego instytucjonalnego wsparcia prawnego.

Niestety, twierdzenia autorek (bez wyraźnych, obiektywnych przyczyn), jakoby działalność rzecznika finansowego miała ograniczać się do postępowania polubownego, są deprecjonujące względem niemal trzydziestoletniej historii instytucji i ogromu pracy ekspertów Biura włożonej w ochronę klientów podmiotów rynku finansowego. Jedną z przyczyn tej pomyłki może być mylenie przez autorki pojęcia procedury reklamacyjnej z pozasądowym rozwiązywaniem sporów (autorki używają ich zamiennie) bądź też zwykła nieznajomość regulacji stanowiących podstawę funkcjonowania naszej instytucji.

Rzecznik finansowy jest uprawniony do prowadzenia postępowania w sprawie pozasądowego rozwiązywania sporów konsumenckich w rozumieniu ustawy o pozasądowym rozwiązywaniu sporów konsumenckich.

Takie postępowanie ma zbliżyć stanowiska stron i zakończyć ich spór polubownie. Wspierający ich w tym pracownicy Biura (mediatorzy) mają ustawowy obowiązek pozostać bezstronni, co przejawia się m.in. w wyodrębnionej strukturze zatrudniającego ich Departamentu Pozasądowego Rozwiązywania Sporów, zapewniającej niezbędną niezależność tej komórki, a tym samym – umożliwiającej unikanie konfliktu interesów.

Dla rzeczowej oceny sprawy warto może po prostu zapoznać się z treścią art. 17 ustawy o RF. Pragniemy także zwrócić uwagę czytelników, że ustawodawca wyraźnie wyodrębnił od zadań ustawowych rzecznika opisywaną kwestię. Wskazując, że postępowania polubowne nie są prowadzone przez rzecznika finansowego, tylko „przy Rzeczniku”.

Ten przepis jest elementem implementacji dyrektywy 2013/11/UE, co autorki artykułu z 4 września pomijają lub przemilczają.

Istnieją więc zróżnicowane ścieżki pomocy świadczonej przez pracowników naszego Biura. Podstawowym zadaniem rzecznika finansowego, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o RF, jest podejmowanie ochrony klientów podmiotów rynku finansowego, których interesy reprezentuje.

Ochrona interesów klientów podmiotów rynku finansowego ma różny wymiar – w zależności od etapu sporu, jego wartości, charakteru naruszeń czy dysproporcji wiedzy i zasobów. Polega m.in. na poradnictwie, interwencjach nieprocesowych czy wreszcie interwencjach procesowych, tzn. żądaniu wszczęcia postępowania w sprawach cywilnych na rzecz klientów podmiotów rynku finansowego, jak również wzięciu udziału w toczącym się postępowaniu cywilnym. Większość uprawnień rzecznika finansowego ma charakter niewładczy, w związku z czym nie jest on w stanie narzucić swojego stanowiska podmiotom rynku finansowego.

Stopniowo, w ciągu działalności rzecznika, ustawodawca wyposażał go w nowe kompetencje w celu wzmocnienia ochrony praw konsumenta na rynku finansowym. Rzecznik finansowy może wnieść również np. skargę nadzwyczajną na rażąco niesprawiedliwe orzeczenie sądowe, wydane z naruszeniem praw człowieka i podstawowych standardów orzekania. Jest to dopuszczalne tylko w szczególnych okolicznościach, na zasadach określonych w ustawie o Sądzie Najwyższym.

Ponadto, rzecznik, działając w charakterze reprezentanta grupy, może wytoczyć powództwo w postępowaniu grupowym na rzecz klientów podmiotów rynku finansowego oraz osób fizycznych, których roszczenia wynikają z umów o świadczenie usług lub wykonywanie czynności przez instytucję finansową w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o nadzorze makroostrożnościowym.

Zmiana ustawy o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym, stanowiąca implementację dyrektywy 2020/1828, przyznała z kolei rzecznikowi finansowemu uprawnienie do wytaczania powództw o stwierdzenie stosowania praktyk naruszających ogólne interesy konsumentów lub w sprawach o roszczenia związane z ich stosowaniem (tzw. powództw przedstawicielskich).

Wszystkie te działania podejmowane są jednoznacznie w celu ochrony klientów podmiotu rynku finansowego, a więc słabszej strony stosunków zobowiązaniowych, niewyposażonej – w przeciwieństwie do drugiej strony, a więc instytucji finansowych – w specjalistyczną wiedzę oraz znaczące zasoby finansowe i kadrowe.

Systemowa ochrona zbiorowych interesów klientów przez powództwa przedstawicielskie jest więc w pełni zgodna z dotychczasową rolą instytucji, a wszelkie obawy o konflikty interesów w tym zakresie są nierzeczowe, bo nie odnoszą się nawet do podstawowych faktów.

Naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego

Autorki w tekście z 4 września próbowały odpowiedzieć na postawione przez siebie pytanie, czy połączenie kompetencji rzecznika finansowego do wytaczania powództw grupowych (w tym przedstawicielskich) z uprawnieniem do żądania od podmiotów rynku finansowego informacji i wyjaśnień jest zgodne z konstytucyjną zasadą prawa do sądu i zasadą równości w postępowaniu, oraz szerzej – z zasadą demokratycznego państwa prawa.

Na wstępie należy stwierdzić, że stan prawny, w którym rzecznik jest jednocześnie uprawniony do żądania informacji i wyjaśnień od podmiotów rynku finansowego oraz może występować w ochronie ich klientów (w tym na drodze procesowej), istnieje od początku funkcjonowania instytucji, tj. od 2015 r. Kwestia rzekomej niezgodności tych uprawnień z Konstytucją RP i wynikającymi z niej zasadami nie była nigdy podnoszona, nawet w dyskusji akademickiej, mimo konsekwentnego poszerzania kompetencji rzecznika finansowego oraz coraz liczniejszego udziału w postępowaniach sądowych.

Co jednak bardziej istotne, przyznanie tej kompetencji rzecznikowi ma właśnie na celu urealnienie zasad demokratycznego państwa prawnego, wskazanych przez autorki tekstu z 4 września. Nie ulega bowiem wątpliwości, że między większością podmiotów rynku finansowego a ich klientami istnieje poważna dysproporcja – począwszy od kwestii świadomości prawnej po zasoby mogące służyć ochronie praw każdej ze stron.

Zakład ubezpieczeń czy bank – podmioty zatrudniające zespoły wyspecjalizowanych ekspertów od prawa finansowego – są w stanie zabezpieczyć swoje interesy już na poziomie przygotowywania umów (zazwyczaj w formie niemodyfikowalnych wzorców przedstawianych klientom), realizowania umowy, potem rozpatrywania reklamacji czy wreszcie na etapie postępowania sądowego. Klient podmiotu rynku finansowego, najczęściej konsument będący osobą fizyczną, nawet po zaangażowaniu doradcy prawnego jest z góry na słabszej pozycji.

Ustawodawstwo – w szczególności unijne – od ponad trzydziestu lat stara się zapełnić tę lukę, wzmacniając konsekwentnie ochronę konsumentów, w tym na rynku finansowym. Jednym z przejawów tego działania jest m.in. właśnie stworzenie instytucji powództw przedstawicielskich, dla której podmiotami upoważnionymi – zgodnie z dyspozycją zawartą w przepisach – mogą być decyzją państw członkowskich podmioty również inne niż wyłącznie organizacje pozarządowe. W Polsce to właśnie rzecznik finansowy został uznany przez autorów ustawy za podmiot, który może skutecznie wykorzystać ten instrument.

Uprawnienie rzecznika do pozyskiwania informacji i wyjaśnień od podmiotów rynku finansowego pozwala na lepsze zrozumienie ich działalności oraz wykrycie ewentualnych nieprawidłowości, które mogłyby prowadzić do szkód po stronie ich klientów. Należy również zaznaczyć, że żądanie to może być skierowane wyłącznie w przypadkach określonych w ustawie.

Autorki wskazują na brak kontroli administracyjnej lub sądowej nad taką działalnością – nie jest to jednak w pełni prawda. Pominęły bowiem istotne w naszej ocenie fakty, iż kontroli podlega zarówno procedura sankcyjna zainicjowana przez rzecznika finansowego, gdy żądanie nie zostało spełnione – de facto jedyne narzędzie służące przymuszeniu (decyzja w tym zakresie może być zaskarżona do sądu administracyjnego), jak również samo wykorzystanie dowodów pozyskanych w ten sposób do postępowania cywilnego (o istocie sprawy rozstrzyga bowiem sąd powszechny, a nie rzecznik finansowy).

Rzecznik finansowy jest także zobowiązany do respektowania i ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11. ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Taki obowiązek wynika wprost z treści art. 32a ust. 1 ustawy o rzeczniku finansowym.