Grosse: O co się bić w budżecie UE

Proponując na początku maja projekt wieloletniej perspektywy finansowej, czyli budżet Unii na lata 2021–2017, Komisja Europejska otworzyła trudne i długotrwałe negocjacje, być może jedne z najbardziej wyczerpujących w UE. To państwa członkowskie ostatecznie podejmą decyzję w tej sprawie, choć propozycja Komisji wyznacza kierunki negocjacji.

Zaletą projektu jest to, że pomimo brexitu – a więc szacowanej na kilkanaście miliardów euro rocznie dziury budżetowej – propozycja jest ambitna i zwiększa poziom finansowania europejskich celów. Stara się też sprostać najważniejszym wyzwaniom, przed którymi stanęła Europa. Wprowadza m.in. europejski instrument stabilizacji inwestycji, który jest rezerwą na wypadek kolejnego kryzysu, przeznaczony nie tylko dla państw strefy euro. Przewidziano większe środki na edukację młodzieży i wymianę studentów. Więcej funduszy ma też trafić na rozwój innowacyjnej gospodarki.

Komisja wprowadziła pulę środków dla państw strefy euro, które mają być przyznawane jako zachęta dla podejmowania reform strukturalnych. Zaletą tej propozycji jest przede wszystkim to, że środki znalazły się w budżecie UE, a więc nie ma osobnego budżetu dla unii walutowej. Mogłoby to pogłębić podział na „dwie prędkości" w Europie. Są tam też środki, które mogą wykorzystać państwa przygotowujące się do członkostwa w unii monetarnej. Krytycy uważają, że jest to przejaw szerszego zjawiska przesuwania funduszy unijnych ze wschodu na południe UE, a więc do krajów szczególnie dotkniętych przez kryzys w strefie euro.

Traktat interpretowany kreatywnie

Wiele propozycji Komisji jest kontrowersyjnych, a co gorsza, zyskały już poparcie m.in. Niemiec i Francji. Tak jest m.in. z kwestią uzależnienia finansowania unijnego od przestrzegania zasady praworządności. Coś, co w założeniach ma chronić rządy prawa w Europie jest bardzo problematyczne w świetle traktatów europejskich.

Fragment traktatu o funkcjonowaniu UE dotyczący spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej w żadnym miejscu nie wspomina, że celem tej polityki jest obrona praworządności. Jest nim natomiast zmniejszanie dysproporcji w poziomach rozwoju różnych regionów oraz zacofania regionów najmniej uprzywilejowanych. I na tym powinna skupiać się polityka spójności. Obciążanie jej dodatkowymi warunkami i kryteriami rozmija się więc z prawem traktatowym.

Komisja powołuje się tu na artykuł 322 traktatu. To nie przekonuje, gdyż wspomniany przepis określa przede wszystkim warunki uchwalania budżetów jednorocznych (czyli sposobu funkcjonowania instytucji unijnych), jak również zasady kontroli finansowej, przede wszystkim w odniesieniu do urzędników i księgowych bezpośrednio odpowiedzialnych za poszczególne wydatki. Jeśli miałby sankcjonować nowy typ warunkowości w polityce spójności i polityce rolnej, to byłaby to bardzo kreatywna interpretacja, daleka od dotychczasowego stosowania omawianego artykułu.

Co gorsza, Komisja zaproponowała mechanizm zawieszania lub zmniejszenia finansowania dla danego państwa, który pozwala jej w sposób arbitralny podejmować decyzje. Państwa członkowskie mogłyby odrzucić jej werdykt tylko większością głosów, co daje urzędnikom brukselskim bardzo dużą władzę nad finansami unijnymi. Gdyby Komisja zachowała dawny autorytet jako instytucja apolityczna i bezstronna, tego typu władza nie budziłaby takich kontrowersji. Jednak wiele jej decyzji w ostatnich latach było silnie upolitycznionych i podejmowanych pod wpływem różnego typu grup interesów, wielkich korporacji lub największych państw. Przykładem jest choćby pobłażanie Gazpromowi w odniesieniu do łamania przez tę firmę trzeciego pakietu energetycznego. Innym jest nadzwyczajna tolerancja wobec Paryża, który utrzymuje zbyt wysoki deficyt finansów publicznych. Na pytanie, dlaczego tak się dzieje, Jean-Claude Juncker z rozbrajającą szczerością odpowiedział, że Francja jest po prostu Francją. przewodniczący Komisji Europejskiej wręcz szczyci się tym, że uczynił tę instytucję bardziej upolitycznioną.

Kto w tej sytuacji da gwarancje, że kolejne interpretacje polityczne Brukseli nie będą prowadziły do zawieszania lub kasowania funduszy unijnych wobec tych mniejszych państw, które spierają się z liderami procesów integracyjnych? Fundusze polityki spójności powinny być przyznawane zgodnie z celami traktatowymi dla najsłabszych państw i regionów europejskich, nie zaś jako nagroda dla tych aprobujących wiodącą linię polityczną.

Nie używać straszaka

Innym kontrowersyjnym pomysłem jest wprowadzenie nowego kryterium podziału funduszy polityki spójności w stosunku do liczby przyjmowanych uchodźców i imigrantów. Jest to próba wymuszenia zgody niektórych państw na propozycje, które od dłuższego czasu są nieskutecznie lansowane przez Brukselę i kilka innych stolic.

W europejskich traktatach nie ma takiego kryterium dla omawianej polityki. Co więcej, trudno wprowadzać do polityki spójności rozwiązanie, na które nie ma zgody między państwami członkowskimi. Rządy zgadzają się, żeby chronić zewnętrzne granice Unii i deportować nielegalnych imigrantów. I na to słusznie została wyodrębniona osobna linia w propozycji budżetowej Komisji. Ale nie ma zgody na relokację uchodźców i imigrantów, a tym samym wprowadzanie tego kryterium do polityki spójności jest co najmniej przedwczesne.

Dodatkowo polityka migracyjna jest zasadniczo (poza wyjątkiem uchodźców) domeną państw. To one decydują, jakich imigrantów ekonomicznych przyjmują, a jakich nie. Skoro niektóre rządy bronią się przed przyjmowaniem wielkiej liczby nielegalnych imigrantów, to dlaczego nie uszczelnią własnych granic lub nie przyspieszą deportacji? Unia powinna wesprzeć tego typu działania. Zamiast tego, wspomniane kraje starają się spychać swój problem i związane z nim koszty finansowe lub polityczne na inne państwa, w imię europejskiej solidarności. To wydaje się prostsze niż kosztowne i trudne do przeprowadzenia deportacje do krajów pochodzenia imigrantów.

Niektórzy przywódcy sprzeciwiają się, aby jakiekolwiek fundusze unijne trafiały na pomoc dla imigrantów, gdyż będzie to zachęcać do napływu kolejnych fal nielegalnej imigracji. Takie jest oczekiwanie Wiktora Orbána, ale również polityków prawicowych we Francji i Niemczech, najwyraźniej wbrew stanowisku własnych rządów. Będzie to temat zażartych dyskusji zarówno budżetowych, jak i dotyczących przyszłości polityki migracyjnej. Jednak najpierw należałoby uzgodnić politykę, a później jej finansowanie, a nie wymuszać zmiany polityczne straszakiem budżetowym.

Kto płaci, ten wymaga

Polski rząd zadeklarował, że jest za większym budżetem. Nawet osoby niechętne gabinetowi Mateusza Morawieckiego powinny przyznać, że wykazał dobrą wolę i europejskie podejście. Co więcej, wiele wskazuje na to, że pod koniec negocjowanej właśnie perspektywy finansowej będziemy płatnikami netto. To daje większy tytuł do prezentowania swoich racji.

Warto przypomnieć, że wiele państw płatników do unijnego budżetu oczekuje albo „słusznego zwrotu" składki członkowskiej, albo domaga się rabatów i zwolnień finansowych. Kiedy minister rolnictwa Francji usłyszał o planowanych 5-proc. cięciach w polityce rolnej ogłosił, że jest to nie do przyjęcia. Tymczasem polityka spójności ma być ucięta bardziej, bo przynajmniej o 7 proc., a dodatkowo może być zmniejszona w wyniku nowych kryteriów i warunkowości. Czy tylko Francja ma prawo bronić „słusznego zwrotu" swojej składki do unijnego budżetu?

Zgoda na większy budżet i perspektywa płatnika netto otwiera więc polskiemu rządowi pole do aktywności negocjacyjnej. Należałoby klarownie prezentować to, czego oczekujemy od nowej perspektywy i przed czym będziemy się twardo bronić. Wśród celów mogłoby się znaleźć zwiększenie wydatków Unii na inwestycje energetyczne i przygotowanie Polski do coraz bardziej ambitnej polityki klimatycznej UE. Nasza gospodarka potrzebuje też większych wydatków na innowacje, zarówno w polityce spójności, jak również z innych źródeł finansowych Unii.

Być może należałoby wprowadzić tzw. koperty w ramach polityki innowacyjnej UE dla krajów mających mniejszą liczbę patentów i wydatków badawczo-rozwojowych. Naukowcom i przedsiębiorcom z Europy Środkowej jest bowiem trudniej konkurować o granty z programów unijnych. Tak samo należałoby potraktować środki badawcze zarezerwowane w ramach Europejskiego Funduszu Obronnego. Polska powinna też oczekiwać spełnienia przez państwa Europy Zachodniej ich dawnej obietnicy dotyczącej zrównania kwot dotacji między rolnikami z zachodniej i wschodniej części UE.

Jednocześnie należałoby blokować najbardziej niekorzystne dla Polski propozycje Komisji. Oprócz wcześniej wymienionych, ograniczających politykę spójności, dodać należy niepokojące sugestie dotyczące zwiększenia dochodów własnych Unii, chodzi m.in. o część dochodów z systemu handlu uprawnieniami do emisji, część stawki z planowanej dopiero wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych i nowego podatku od niepoddawanych recyklingowi opakowań plastikowych. Warto zauważyć, że dochody ze sprzedaży praw do emisji są niezbędne na inwestycje energetyczny w państwach mających najwyższe wskaźniki gospodarki węglowej, takich jak Polska. Ponadto zwiększanie dochodów własnych Unii ma wymiar ustrojowy, wspiera bowiem budowanie federacji w UE. Poparcie dla nowych podatków europejskich powinno być więc ściśle związane z tym, czy dany rząd akceptuje tego typu rozwój integracji europejskiej.