Margrethe Vestager, wiceprzewodnicząca KE: UE nie potrzebuje nowej polityki konkurencji

Dwie kadencje, czyli dziesięć lat na stanowisku komisarza UE ds. konkurencji. Z tej perspektywy, czy jest coś, czego pani żałuje? A co było sukcesem?

Dziś widzę, że zbyt dużo czasu zajęło nam przygotowanie DMA (aktu o usługach cyfrowych – red.), bo on przyspiesza egzekwowanie prawa. Same dochodzenia w dziedzinie konkurencji długo trwają. Gdybyśmy mieli wcześniej DMA, pewnie bylibyśmy teraz w innym miejscu w naszych relacjach z cyfrowymi gigantami. Bo jak te postępowania się przedłużają, to cierpią biznesy, konsumenci nie mają wyboru, nie ma innowacji.

Jeśli chodzi o sukcesy – pokazaliśmy, że posiadanie rynkowej siły niesie ze sobą odpowiedzialność. Potwierdzają to ostatnie wygrane w sprawach Google’a i Apple’a. Nasze zasady mają zastosowanie tylko wtedy, gdy jesteś duży, jeśli dominujesz. A kiedy zaczęliśmy mówić Amazonowi, że jesteś dominujący, powiedzieli: „O nie. O czym ty mówisz? Stanowimy 1 proc. globalnego handlu detalicznego. Jak możecie uważać nas za dominujących?”. Odpowiadamy, że tak, globalny handel detaliczny to wiele różnych rynków, a wy dominujecie w handlu elektronicznym, a właściwie na wielu rynkach handlu elektronicznego. Mamy teraz, dzięki DMA, jasne zasady, a to znacznie zmienia dynamikę.

Jedna z głównych krytyk w sprawie Google’a dotyczy tego, że kara nałożona na koncern jest właściwe postrzegana jako koszty robienia biznesu, bycia pierwszym na rynku. A co zrobić, żeby faktycznie przywrócić konkurencję? 

Bardzo ważne jest zrozumienie, że sama kara rynku nie zmieni, bo ona penalizuje przeszłe zachowania. Druga część decyzji to zaprzestanie tych praktyk i wstrzymanie się z zastąpieniem ich przez inne, dające podobne efekty. A trzecia kwestia to naprawa szkód. I to ostatnie jest najtrudniejsze, szczególnie jeśli sprawa trwała długo. Bo jak naprawić rynek, który jest już w zupełnie innym miejscu? Sprawa Google Ad Sense dotyczyła części rynku reklam i gdy się zakończyła, to konkurencji już tam nie było. Google przejął ten rynek. Nawet nie da się go naprawić, nie ma już innych firm. To pokazuje, że kara to nie wszystko oraz że musimy działać szybko.

Niektóre sprawy przegrała pani przed sądem, a niektóre wygrała. Największym zwycięstwem było chyba podtrzymanie przez TSUE decyzji nakazującej zwrot 13 mld euro należnego podatku przez Apple na rzecz Irlandii. A jaka jest przegrana bitwa, którą najdłużej będzie pani pamiętać?

Są takie dwie. Jedna to cała kategoria przegranych spraw podatkowych, w których sąd konsekwentnie powiedział dwie rzeczy. Po pierwsze, powiedział: „Tak, możesz użyć narzędzi pomocy państwa, ale możesz ich użyć tylko wtedy, gdy możesz udowodnić, że państwo członkowskie nie przestrzega zasad, które samo ustanowiło”. A to oczywiście oznacza, że w wielu przypadkach nie możemy ingerować, bo państwa są suwerenne w stanowieniu polityki podatkowej.

Drugą taką porażką jest przegrana przed TSUE sprawa Illumina Grail. Widzimy, że istnieje ryzyko, że duże firmy kupują mniejsze. Nazywamy to zabójczymi przejęciami, ale niekoniecznie po to, aby je zabić, może to być również wygaszenie innowacji czy zamknięcie tego rynku dla innych. Do zablokowania tej transakcji wykorzystaliśmy mechanizm, który jest zawarty w naszych zasadach, ale TSUE to podważył. Miałam nadzieję, że wygramy tę sprawę, ponieważ byłoby to rozwiązanie problemu zabójczych przejęć. Bo nie sądzę, że to zjawisko zniknie. Ogromne firmy będą kupować mniejsze z powodów, które mogą zaszkodzić  konkurencji.

Jedną z krytycznych uwag w kontekście Apple’a było to, że Komisja zastosowała niewłaściwy instrument. Bo to była kwestia podatkowa, a nie polityki konkurencji.

Dla mnie od samego początku było jasne, że nie możemy być organem podatkowym. Jesteśmy organem ochrony konkurencji. Możemy korzystać z narzędzia pomocy państwa w bardzo specyficznych sytuacjach, ponieważ pomoc państwa może być korzyścią podatkową, podobnie jak dotacja, gwarancja, pożyczka, fizyczna działka budowlana lub cokolwiek innego, ale nie jest to droga do sprawiedliwości podatkowej. Sprawiedliwość podatkowa wynika ze zmian w przepisach podatkowych.

Jedną z ważnych rzeczy, nad którymi pracujemy od lat, jest oczywiście zmiana przepisów podatkowych w niektórych państwach członkowskich. Tak więc zmienili je Holendrzy, Irlandczycy, Maltańczycy, Cypryjczycy, a także Luksemburg. My mogliśmy użyć naszego narzędzia wobec Apple’a i kilku innych spółek, gdy było to uzasadnione i konkretne. Jednym z pozytywnych efektów ubocznych było to, że rzuciło to światło na to, co faktycznie się działo z podatkami. A to, jak sądzę, wywołało publiczne oburzenie, które wsparło polityków w debacie nad zmianą tej sytuacji.

A co z budowaniem europejskich czempionów? Czy Bruksela powinna się tym zajmować?

Ale robimy to cały czas. Budujemy mistrzów Europy. To znaczy – ja ich nie buduję, my ich tylko zatwierdzamy. Ostatnią taką zatwierdzoną transakcją jest fuzja Novozymes i Chr. Hansen, największa w historii Danii, która doprowadziła do powstania zdecydowanego lidera w dziedzinie enzymów. Jedynym środkiem zaradczym było zbycie niewielkiej części, którą sprzedali irlandzkiemu konkurentowi, więc nadal będą mieli konkurenta w Europie.

Innym przykładem może być Stellantis. Nie radzą sobie teraz zbyt dobrze, ale to z innych powodów, ponieważ stali się bardzo dużą firmą samochodową. Monsanto byłby kolejnym przykładem. Czy wreszcie AB InBev, największy na świecie producent piwa. Powstaje więc wielu europejskich czempionów. Pytanie brzmi więc raczej, czy należy rzucać wyzwanie rynkowi europejskiemu, czy nie. To jest prawdziwa dyskusja.

W przeszłości KE zablokowała fuzję Siemensa z Alstomem i to wywołało krytykę pod pani adresem, że blokuje pani powstawanie europejskich czempionów.

Tak, to taki najchętniej podawany przykład. Ale przyjrzyjmy się mu z dzisiejszej perspektywy. W tamtych czasach obrona pomysłu fuzji tych firm polegała na tym, że jeśli nie pozwolimy na ich połączenie, to Chińczycy przejmą ten rynek. Odnośnie do 90 proc. tej fuzji nie mieliśmy żadnych zastrzeżeń. Mieliśmy dwa problemy, które dotyczyły pozostałych 10 proc. transakcji. Jednym z nich była sygnalizacja na głównych liniach, gdzie konkurencja w Europie była znikoma, a jesteśmy w trakcie odnawiania i modernizowania sygnalizacji. Drugim problemem były bardzo szybkie pociągi, również bardzo ważny rynek. Firmy stwierdziły, że nie mogą lub nie chcą tego rozwiązać, więc nie mieliśmy innego wyboru, jak tylko zakazać fuzji.

Pół roku temu ponownie przyjrzeliśmy się temu rynkowi, żeby sprawdzić, czy Chińczycy już tutaj są. No więc nie ma ich. Chińczycy są wielcy w Chinach, ponieważ ich rynek jest bardzo zamknięty, ale tak naprawdę nie ma ich nigdzie indziej, a już zdecydowanie nie ma ich w Europie. Są dwie europejskie firmy, które mają bardzo wypełnione portfele zamówień i radzą sobie bardzo dobrze w skali globalnej, a są to Siemens i Alstom. Tak więc mamy dwóch europejskich czempionów i to jest zgodne z logiką, według której radzisz sobie bardzo dobrze na rynku globalnym, bo wciąż masz wyzwania na własnym podwórku. A jak nie masz wyzwań, spoczywasz na laurach.