Michał Tomczak: Praktycy, czyli remedium na populistów

Moje przemyślenia powstały już na tle pierwszych propozycji ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. Prezydent Duda rzecz jasna odmówił jej podpisania – niemniej wokół ustawy odbyła się sensowna dyskusja, choć obecne propozycje przedstawione przez premiera Tuska i ministra Bodnara mają charakter pełniejszy i oczywiście dojrzalszy.

Proponowana ustawa w pewnym zakresie zawierała propozycje co do zasady bezsporne i bezdyskusyjnie potrzebne, w świetle dramatycznej destrukcji sądownictwa polskiego w latach 2015– 2023. Niemniej moja wypowiedź opiera się na przekonaniu, że zmiany dotyczące sędziów i sądownictwa muszą być uważane jedynie za konieczne przywrócenie elementarnego standardu. Nie będą one wystarczające dla zasadniczej zmiany zaufania do sędziów i sądów, a tym samym mogą okazać się niewystarczającym zabezpieczeniem przed recydywą populizmu, jeśli nie zostaną uchylone przyczyny, dla których populiści uznali sądy za najbardziej oczywisty obiekt swojego ataku.

Czytaj więcej

Rzecz o prawie

Marlena Pecyna: Neosędziowie a neosąd

Czy strony postępowania mają uznawać wyroki wydane przez neosędziów za nieistniejące? A może w zależności od tego, czy kwestionowały skład sądu? Chaos prawny przerodził się w szaleństwo prawne.

Problem jest niezwykle złożony i wielowątkowy. Moim celem jest w tym przypadku tylko i wyłącznie uzasadnienie dla powierzenia istotnego wpływu przedstawicieli sądowych zawodów prawniczych, przede wszystkim radców prawnych i adwokatów, w procesie doboru i wyboru sędziów. I to pomimo pełnej świadomości, że proponowane rozwiązanie nie jest zgodnie z treścią konstytucji.

Punkt odniesienia

Jakakolwiek reforma wymiaru sprawiedliwości, w szczególności (ale nie wyłącznie) reforma systemu selekcji do zawodu sędziego musi przyjmować za punkt wyjścia stan obecny wymiaru sprawiedliwości. Przy czym – stan obecny należy rozumieć szeroko, w gruncie rzeczy jako łącznie pojmowany stan wymiaru sprawiedliwości w 2023 r. i jednoczenie w 2015 r. Chodzi o to, że wszystko, co się działo (niestety dzieje nadal) z polskim wymiarem sprawiedliwości wskutek działalności ministra Zbigniewa Ziobry przez osiem lat, w istocie nie tylko prowadziło do rosnącego uzależnienia sądów od decyzji politycznych jednej partii, ale zarazem zamaskowało jego rzeczywiste, istniejące od lat i nierozwiązane problemy.

O ile w wielu aspektach w sensie ilościowym ostatnich osiem lat stanowiło – z czym chyba zdecydowana większość obserwatorów jest w stanie się zgodzić– postępującą degenerację i degradację sądów, o tyle upatrywanie w uzależnieniu politycznym głównego problemu polskiego wymiaru sprawiedliwości byłoby nieodpowiedzialnym niezrozumieniem stanu rzeczy. Gdy mówię o odniesieniu się w ocenach do dwóch wskazanych punktów w czasie, to przede wszystkim dlatego, że w moim przekonaniu uchylenie zasadniczych zastrzeżeń do politycznego uzależnienia sędziów i przede wszystkim upolitycznienia drogi do zawodu jest stosunkowo prostym zabiegiem z technicznego punktu widzenia (choć oczywiście niełatwym politycznie z uwagi na destrukcyjną opozycję prezydenta w tej kwestii). Gdy chcemy więc oceniać istotę problemów wymiaru sprawiedliwości, nie możemy przyjmować, że w tym wszystkim chodzi o przywrócenie stanu z 2015 r.

Bo był to stan w najwyższym stopniu niezadowalający, wynikający z wieloletniego zamknięcia całego wymiaru sprawiedliwości i sędziów w szczególności. Wydaje się, że po upadku komunizmu w Polsce i skrajnych doświadczeniach związanych z ułomnością (lub fikcyjnością) praworządności w tamtym czasie głównym pomysłem, jaki przyświecał politykom demokratycznym po 1989 r. do 2015 r. (czyli do czasu, gdy do dzieła nie zabrali się politycy niedemokratyczni) było pozostawienie sądów i sędziów samym sobie, tak jakby wszelka ingerencja polityczna nawet na poziomie ustaw mająca na celu usprawnienie systemu było surowo zakazanym aktem naruszającym autonomię sądów.

Jest to pozornie pogląd wysoce demokratyczny, w rzeczywistości najzupełniej szkodliwy dla demokracji.

Kryteria oceny

W ocenie działania sądów – czemu i tak ośrodki badania opinii nie poświęcają wystarczającej i odpowiednio wnikliwej uwagi – przenikają się kryteria subiektywne i obiektywne (w sposób trudny do odróżnienia). Te obiektywne to przede wszystkim liczba spraw rozpatrywanych w sądach oraz czas trwania postępowań sądowych – zwłaszcza to ostatnie kryterium z różnych powodów należy uznać za kluczowe. W tym aspekcie polskie sądy są w dramatycznym stanie, także na tle większości państw Unii.

Na kryteria obiektywne nakładają się jednakże niezwykle istotne kryteria subiektywne – choć pozostają one w zrozumiałej relacji z kryteriami obiektywnymi, ilościowymi, nie jest to jednakże relacja przyczynowa.

W orzecznictwie obu wielkich trybunałów europejskich (Europejski Trybunał Praw Człowieka i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) w latach 2015–2023 wielokrotnie dochodziło do wydawania wyroków zawierających niezwykle krytyczną ocenę zmian dokonywanych w polskim wymiarze sprawiedliwości. Nie jestem jednak pewien, czy odpowiednią uwagę zainteresowani obserwatorzy przywiązali do głównego zarzutu, jakie trybunały w Strasburgu i Luksemburgu kierowały do polskich sądów. Mianowicie zarzut dotyczył tego, że tak wybierane sądy mogą nie być postrzegane jako w pełni niezależne, niezawisłe. W wyrokach tych nie mówi się, że tak wybrani sędziowie nie będą niezależni, lecz że będą tak właśnie postrzegani.

Mamy tu do czynienia z kryterium, które w bardzo ograniczonym stopniu uzyskało akceptację w podejściu do sądów w Polsce. Kluczowe dla roli sądów jest oczywiście to, jak działają, lecz dla ich oceny bardzo istotne jest, jak są postrzegane. Mamy tu w gruncie rzeczy do czynienia z ustaleniem i umocnieniem kluczowego dla praworządności kryterium oceny sądów, które w zasadniczej mierze opiera się na odczuciach i przekonaniach „klientów” systemu. To, jak jest naprawdę, czyli na ile ten system będzie działał w sposób praworządny, a sędziowie będą niezawiśli, nie da się zweryfikować według całkowicie obiektywnych kryteriów, dlatego więc postrzeganie stanu sądów przez „klientów” systemu staje się kluczowym kryterium o cechach obiektywnych.

Takie podejście opiera się po części na założeniu, jakie bardzo często i słusznie przyjmują lekarze: między tym, czy pacjenta boli czy pacjentowi wydaje się, że go boli, nie ma w gruncie rzeczy różnicy dla jego samopoczucia. Boli go, czyli uważa, że go boli. Tak samo jest z sądami. Publiczność może się „mylić” w ocenie pracy sądów (co z upodobaniem twierdziło zawsze bardzo wielu sędziów, nawet tych „demokratycznych”), ale ta „mylna” ocena staje się jedyną, jaka ma znaczenie.

Wydaje się, że tej okoliczności i tego wymogu polscy sędziowie czy też w ogóle polski wymiar sprawiedliwości nie przyjął nigdy do wiadomości: że postrzeganie sądów – nie tylko z punktu widzenia ich niezawisłości, ale także ich rzetelności, jakości czy przyzwoitości nie jest ubocznym efektem ich działalności, ale jego istotą.

Blokada konstytucyjna

Udział przedstawicieli sądowych zawodów prawniczych w procesie wyboru sędziów można rozważać w odniesieniu do dwóch kwestii, tj. samego powoływania członków organu takiego jak Krajowa Rada Sądownictwa oraz powoływania sędziów na właściwe stanowiska.

Sam sposób powoływania członków KRS, który stał się główną kontrowersją polityczną wokół sądownictwa w czasach rządów PiS, jest uregulowany w konstytucji i w tym sensie zablokowany na zmiany, które moim zdaniem są potrzebne. Wybór członków KRS ma w dużej mierze znaczenie przesądzające o przebiegu procedury powoływania sędziów, bo to, czy członkowie KRS – z uwzględnieniem przypisanych im uprawnień ustawowych – będą chcieli brać pod uwagę pogląd innych środowisk przy powoływaniu sędziów, może być uzależnione przede wszystkich od ich przekonań i dobrej woli.

W tej chwili zgodnie z konstytucją większość w Radzie w każdym przypadku będą mieli sędziowie i trudno wyobrazić sobie taki przepis rangi ustawy, który zobliguje ich na przykład do uwzględnienia weta przedstawiciela adwokatury czy radców prawnych w odniesieniu do powołania konkretnego kandydata na sędziego. Przepis taki w gruncie rzeczy oznaczać by musiał ograniczenie roli samorządu sędziowskiego, choć oczywiście miałby on zupełnie innych charakter niż wpływ polityczny w wersji reform Zbigniewa Ziobry.

Otwarte pozostaje pytanie, czy przy tak jednoznacznie sformułowanym przepisie konstytucji wyobrażalne i dopuszczalne jest wprowadzenie mechanizmu sprzeciwu wobec decyzji rekrutacyjnych Rady lub choćby mechanizmu zaskarżenia poszczególnych decyzji poprzez nadanie odpowiednich uprawnień odwoławczych Naczelnej Radzie Adwokackiej czy też Krajowej Radzie Radców Prawnych. W każdym przypadku uprawnienia mogą mieć efekt skrajny i wysoce konfliktujący. Jednocześnie wymagają one bardzo daleko idącej aktywności ze strony korporacji prawniczych, tak aby w poszczególnych przypadkach blokować nominacje sędziowskie w oparciu o uzasadnione przesłanki, wynikające z niespełniania kryteriów, które mogłyby być ważne dla korporacji doradców prawnych, a nie są podobnie istotne dla samego środowiska sędziowskiego.

Trzeba zatem jasno powiedzieć, że w odniesieniu do tego pierwszego etapu konstytucja może stanowić nieprzezwyciężalną barierę odmiennego ukształtowania KRS, ponieważ w obecnym składzie Sejmu trudno sobie wyobrazić konsensus w tej sprawie – bez względu na to, co poszczególne partie na ten temat uważają lub mogłyby uważać. Każdy konsensus w odniesieniu do zmiany konstytucji, a zwłaszcza w tak nabrzmiałej politycznie sprawie, będzie uważany zapewne przez obie strony sporu politycznego za zdradę.

Powyższe oznacza jednak z całą pewnością, że wprowadzenie decyzyjnego udziału niesędziowskich środowisk prawniczych (adwokatów, radców prawnych, notariuszy, doradców podatkowych, rzeczników patentowych) w fazie kształtowania składu KRS jest niemożliwe, udział ten zatem przeniesiony być powinien na fazę samego procesu powołania sędziów.

Kwestia ta nie jest oczywista w postulowanych modelach rozwiązań dotyczących powoływania sędziów. Nie dotyczy jednak samego powołania Rady, która jest przedmiotem procedowanej ustawy. Namiastką postulowanego rozwiązania jest przewidziane w projekcie (druk 219) w art. 22a powołanie Rady Społecznej, w skład której mieliby wchodzić przedstawiciele między innymi organizacji samorządu adwokackiego i radcowskiego, a także notariuszy i prokuratorów. Jej kompetencje są ograniczone do przedstawiania opinii.

Temat ten wymaga dalszych rozważań (zwłaszcza w kontekście zakresu uprawnień takiego organu w związku z wyborem sędziów). Warto je będzie podjąć wtedy, gdy będziemy pewni możliwego przekonania sędziów – w ich większościowym, demokratycznym nurcie – o zasadności omawianych rozwiązań.

Możliwe scenariusze

Gdyby de lege ferenda i idealistycznie rozważyć możliwość oparcia składu KRS na innym modelu niż przewidywany przez obecny tekst konstytucji, warto rozważyć zakres takiej zmiany i jej uzasadnienie.

Jeśli chodzi o źródła instytucjonalne – organizacje związane z sądownictwem – stanowiska co do kwestii udziałów niesędziów w wyborze sędziów są różne.

Europejska Sieć Rad Sądownictwa – czyli organizacja zrzeszająca analogiczne do KRS instytucje (choć wykluczyła ona z oczywistych przyczyn KRS z udziału w swojej działalności) stwierdziła w związku z tzw. projektami PiS-owskimi, iż mechanizm powoływania członków Rady musi wykluczać ingerencję władzy wykonawczej lub ustawodawczej. Stwierdziła zarazem, że wybór sędziów powinien być dokonywany jedynie przez innych sędziów na zasadzie szerokiej reprezentacji odpowiednich sektorów władzy sądowniczej. Warto jednak pamiętać, że ESRS stanowi organizację branżową, o cechach lobbystycznych, bez przypisywania temu określeniu podejrzliwości czy dwuznaczności. Takie organizacje rzadko kiedy same z siebie wyrzekają się części swojego władztwa.

Bardziej reprezentatywna wydaje się opinia zawarta w rekomendacji CM/Rec(2010)12, przyjętej przez Komitet Ministrów Rady Europy z 17 listopada 2010 r. w sprawie wniosku Europejskiego Komitetu Współpracy Prawnej (CDCJ). Nawiasem mówiąc, uzasadnienie pierwszej próby zmian do ustawy KRS powołuje się na poprzednie rekomendacje z 1994 r.oraz na dwie rezolucje ONZ z 1985 r., gdzie o wyborze sędziów nie ma ani słowa. Jest to trochę „bylejakie” podejście, bo źródeł międzynarodowego quasi-prawa w tej dziedzinie jest sporo.

Wspomniana rekomendacja w punkcie 27 zawiera postulat, żeby nie mniej niż połowę członków takich rad (jak KRS) stanowili sędziowie wybrani przez innych sędziów z wszystkich szczebli sądownictwa i z poszanowaniem pluralizmu w sądownictwie. Jest to, znów, de lege ferenda, bardzo interesujące ograniczenie samoodtwarzającej się roli sędziów dopuszczone przy uwzględnieniu najwyżej troski o niezależność sądów.

W poszczególnych krajach kwestia ta jest różnie ukształtowana. Jak się wydaje, model oparty na wyłączności decyzji podejmowanych przez sędziów nie stanowi zapewne zagrożenia dla jakości sądownictwa w państwach i społeczeństwach, w których istnieje horyzontalny przepływ w zawodach prawniczych, a także ugruntowana tradycja funkcjonowania organizacji poszczególnych środowisk zawodowych, które to środowiska nie traktują tych organizacji jako sposobu ochrony własnych dochodów. W Polsce historia wszelkich zawodów, które uzyskały formalne prawo wewnętrznej certyfikacji, jest zwykle historią zamykania się tych zawodów przed innymi i bezwzględnego ograniczania dostępu do nich. Taka była historia wielu lat adwokatury, potem – już w nowych czasach – notariuszy, biegłych rewidentów, doradców podatkowych. Bariery przełamywane były dopiero pod względnie populistycznymi hasłami polityków, zwykle bez intencji całościowej regulacji konfliktu między jakością świadczonej pracy a „otwartością” zawodu.

Generalnie, w społeczeństwie ubogim lub ubogim we własnym przekonaniu, czyli znajdującym się na ścieżce względnego rozwoju (to sytuacja, która zawsze wyostrza i wzmacnia wyobrażenie o ryzykach ekonomicznych i korzyściach wynikających z limitowania certyfikowanych konkurentów, ponieważ wiąże się z nową, strukturalną redystrybucją zasobów) należałoby raczej szukać instytucjonalnych narzędzi współpracy i tym samym budowania zaufania społecznego, do którego kluczem jest nie tylko transparentność, ale i otwartość na wartości i przekonania tych grup, na rzecz których świadczy się swoją pracę.

Wobec opisanych ograniczeń konstytucyjnych co do samego sposobu wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa w moim przekonaniu konieczne jest jak najdalej idące wzmocnienie roli praktykujących prawników w fazie samego wyboru kandydatów na sędziów.

Uwzględnić zdanie

Co do funkcjonowania sądów i pracy sędziów zasadnie można by przyjąć, że właściwymi interesariuszami, czyli tymi, których zdanie należałoby uwzględniać w procesie rekrutacji sędziów, nie są prawnicy występujący przed sądami czy też znający sąd, lecz uczestnicy postępowań, ich strony. To jest oczywiście co do zasady słuszny postulat, lecz jednocześnie technicznie niemożliwy do przetworzenia na sensowny mechanizm udziału tych osób w procedurze powoływania sędziów.

Jedynym sposobem zapewnienia udziału faktycznych interesariuszy wymiaru sprawiedliwości jest zatem dopuszczenie do udziału w wyborze, a następnie, co równie ważne, w ocenie pracy sędziów, przedstawicieli sądowych zawodów prawniczych, czyli przede wszystkim radców prawnych i adwokatów.