Małgorzata Kozak: Cyfrowy ekosystem, czyli potrzeba koordynacji regulatorów

W tej niedługiej analizie postaram się wskazać, dlaczego konieczna jest pogłębiona dyskusja o regulacji i regulatorach rynków nowych technologii, ich niezależności i koordynacji w świetle ekosystemu, jaki tworzą operatorzy platform cyfrowych.

Podczas burzliwego posiedzenia sejmowej Komisji Kultury i Środków Przekazu (w czerwcu) dyskutowano o wynagrodzeniach (tantiemach) dla twórców za pokazywanie ich dzieł w internecie, w tym na platformach streamingowych. Na początku roku ponad trzydzieści europejskich grup mediowych (w tym Agora) pozwało w Holandii niderlandzką spółkę Google za naruszenie zasad uczciwej konkurencji na europejskim rynku technologii reklamy internetowej. Wydawcy żądają około 2,1 mld euro odszkodowania za straty ponoszone przez ponad dziesięć lat.

Czytaj więcej:

Biznes

Jak zadbać o bezpieczeństwo danych w dobie digitalizacji

Do nowych technologii warto podejść z głową, a nie po linii najmniejszego oporu, by nie utracić kluczowych dla biznesu zasobów.

Pro

Pozew nawiązuje do decyzji francuskiego organu ochrony konkurencji z 2021 r., który stwierdził, że Google nadużywał swojej dominującej pozycji na rynku technologii reklamy internetowej, i nałożył na niego karę 220 mln euro oraz nałożył na Google określone zobowiązania. Wreszcie, w czasie ostatniej kampanii do Parlamentu Europejskiego pojawiły się w mediach społecznościowych w całej Unii Europejskiej reklamy internetowe pochodzące głównie od partii prawicowych, a z drugiej strony niekoniecznie pochodzące bezpośrednio od konkretnych partii politycznych (np. na Węgrzech).

Wymienione przykłady pokazują, w jak zróżnicowanych obszarach odczuwamy wpływ wielkich platform i jakie jest ich oddziaływanie na życie społeczne. Dlatego też, w odniesieniu do biznesu zbudowanego na nowych technologiach, w szczególności operującego wielkimi platformami cyfrowymi, coraz częściej używane jest pojęcie ekosystemu. Cyfrowy ekosystem za pośrednictwem operatora (dostawcy) platformy łączy jego uczestników, często z różnych, odległych dziedzin. Jednocześnie zapewnia dostawcy takiej platfomy dostęp do danych z wielu źródeł. Te dane stają się źródłem siły rynkowej dla dostawcy platformy, która może być wykorzystywana na wielu, często bardzo odległych rynkach.

Nowe akty unijne

W odpowiedzi na wyzwania gospodarki cyfrowej Komisja Europejska przyjmuje kolejne akty prawne. 17 lutego 2024 r. wszedł w życie Akt o Usługach Cyfrowych (AUC). Jego celem jest ochrona podstawowych praw obywateli UE w internecie, w tym wolności wypowiedzi, ochrony praw osobistych oraz wolności informacji, zapobiegając nielegalnym działaniom online i dezinformacji. Do 2025 r., oprócz AUC, muszą być wdrożone również inne akty prawne, w tym rozporządzenie (2024/900) o reklamie politycznej (RRP) i europejskie prawo o wolności mediów (EMFA) (2024/1083). RRP kontroluje reklamę polityczną w Unii, niezależnie od siedziby dostawcy. Z kolei EMFA wspiera pluralizm mediów, niezależność redakcyjną i walkę z dezinformacją, uzupełniając regulacje AUC. Wszystkie te akty wymagają skutecznego nadzoru nad ich stosowaniem w kontekście nowych technologii.

Egzekwowanie AUC nadzoruje Komisja Europejska i krajowe organy nadzorcze. Każde państwo Unii wyznacza koordynatora ds. usług cyfrowych (KUC), który monitoruje przestrzeganie przepisów AUC i zapewnia krajową koordynację i współpracę z innymi organami oraz Komisją Europejską.

KUC muszą działać bezstronnie, przejrzyście i terminowo, posiadając odpowiednie zasoby techniczne, finansowe i kadrowe. Koordynatorzy powinni być niezależni i autonomiczni finansowo, działać bez wpływów zewnętrznych. Mogą podlegać sądowej kontroli oraz odpowiadać za swoje ogólne posunięcia, takie jak zarządzanie finansami lub składanie sprawozdań parlamentom narodowym.

Rozporządzenie o reklamie politycznej odwołuje się również do właściwych organów wyznaczonych na podstawie AUC. Z kolei egzekwowanie EMFA spoczywa na niezależnych krajowych organach, które muszą być prawnie i funkcjonalnie odrębne od rządu oraz innych podmiotów publicznych i prywatnych. Tak EMFA nawiązuje do wymagań stawianych krajowym organom przez dyrektywę audiowizualną. Zgodnie z art. 30 dyrektywy organy powinny działać obiektywnie i transparentnie, promując pluralizm mediów, różnorodność kulturową i językową, ochronę konsumentów, dostępność, brak dyskryminacji, zasady rynku wewnętrznego oraz uczciwą konkurencję.

Krajowe stosowanie

Niestety, w Polsce brakuje pogłębionej dyskusji o polityce cyfrowej. Konsultacje dotyczące AUC zostały ogłoszone 5 stycznia i błyskawicznie zakończone już 19 stycznia. Opublikowano wtedy założenia projektu ustawy. Trudno nie zauważyć, że skandalem jest, jak poprzednia ekipa rządząca zmarnowała czas, ogłaszając konsultacje na niewiele ponad miesiąc przed ostatecznym terminem na wdrożenie AUC.

Następnie, w Ministerstwie Cyfryzacji od 14 marca do 15 kwietnia trwało konsultowanie projektu polskiej ustawy wdrażającej unijną regulację. Jednocześnie 24 kwietnia Komisja Europejska wszczęła formalne postępowania przeciwko sześciu państwom członkowskim, w tym Polsce, z tytułu naruszenia prawa unijnego. Jednym z zarzutów jest brak wyznaczenia koordynatorów usług cyfrowych (KUC) i nadania im stosownych kompetencji.

Zgodnie z założeniami opublikowanymi w styczniu jako organ pełniący funkcję koordynatora do spraw usług cyfrowych (KUC) w Polsce wskazano prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zgodnie z postanowieniami AUC). Tymczasem, tematyka AUC jest bardzo szeroka, chodzi o dane osobowe, prawo ochrony konkurencji, kwestie dotyczące moderacji treści, a w mniejszej części o techniczne aspekty funkcjonowania rynków elektronicznych. Nie wydaje się, aby prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wraz z pracownikami Urzędu byli przygotowani do działania w takich obszarach jak dane osobowe czy moderacja treści. Dziwi pominięcie roli prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (w przedstawionej publicznie odpowiedzi na konsultacje).

W trakcie konferencji prasowej, która odbyła się w kwietniu, ogłoszono, że w nowej propozycji ma zostać zwiększona liczba etatów w samym UKE, ale również w Ministerstwie Sprawiedliwości i Urzędzie Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Niewątpliwie jest to znaczny krok naprzód i zwiększenie budżetu należy przyjąć pozytywnie.

Natomiast w dalszym ciągu nie jest jasne, jak podzielone mają być kompetencje między poszczególne instytucje i jak ma wyglądać koordynacja ich pracy. Nie jest również wskazane, jak ustawodawca zamierza zapewnić niezależność KUC zgodnie z wymaganiami zawartymi w AUC.

Przypomnijmy, że w odniesieniu do dyrektywy audiowizualnej organem w rozumieniu dyrektywy jest Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji w kształcie wprowadzonym w 2016 r., zapoczątkowany rozwiązaniem poprzedniej Rady.

Dlaczego niezależność jest istotna?

W 2022 r. na zlecenie BEREC (Organ Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej) prowadziłam empiryczne badania nad niezależnością tych organów. Wbrew wyobrażeniom niektórych polskich polityków, nie wystarczy wskazać w ustawie, że dany organ jest niezawisły. Konieczne jest przede wszystkim zapewnienie faktycznej niezależności, m.in. poprzez przyznanie budżetu na wykonanie zadań, odpowiednio przygotowanych i wynagradzanych pracowników, transparentnych procedur mianowania czy też swobody w wykonywaniu codziennych zadań.

Jak sprawić, że podejmowanie decyzji będzie wolne od wpływu nie tylko polityków, ale także lobbystów? Niezależność organów nie ma prowadzić do budowania wieży z kości słoniowej, ale zapewniać bezstronne podejmowane decyzji. Bezstronne, czyli takie, na które nie ma wpływu żaden podmiot zewnętrzny i w którym również nie bierze się pod uwagę potencjalnych preferencji jakiegokolwiek podmiotu. Wreszcie, drugą stroną niezależności jest rozliczalność (ang. accountability), a więc odpowiedzialność nie tylko prawna, ale także przed społeczeństwem.