Cudna-Wagner, Wojdyńska: Zasada proporcjonalności jako jedna z zasad ogólnych

Zasady ogólne prawa UE razem z traktatami stanowią tzw. prawo pierwotne Unii Europejskiej, które wspólnie z prawem wtórnym Unii tworzy acquis, czyli dorobek prawny. Przestrzeganie acquis jest obowiązkiem każdego państwa wstępującego do UE.

Zasady ogólne zostały wypracowane głównie przez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w oparciu o krajowe porządki prawne, zawierane przez państwa umowy międzynarodowe oraz na podstawie prawa i doktryny UE. Część z nich została potwierdzona i skodyfikowana w unijnych traktatach oraz Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej.

Czytaj więcej

Internet i prawo autorskie

Komisja Europejska pozywa Polskę do TSUE. Chodzi o prawa autorskie

Polska znalazła się w gronie jedenastu państw pozwanych przez Komisję Europejską do Trybunału Sprawiedliwości UE za niedopełnienie obowiązku pełnej transpozycji unijnych przepisów dotyczących praw autorskich do prawa krajowego.

Zasady ogólne mają kluczowe znaczenie, bowiem określają fundamentalne wartości systemu prawnego Unii oraz wyznaczają granice, w jakich poszczególne podmioty mogą korzystać ze swoich praw. Z tych względów TSUE w wielu orzeczeniach wprost się do nich odwołuje. Jedną z takich reguł jest zasada proporcjonalności.

Zakres stosowania

Zasada proporcjonalności w orzeczeniach Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (jak przez dekady nieformalnie nazywano trybunał w Luksemburgu) pojawiła się już w latach 50. XX w. Trybunał początkowo stosował ją wyłącznie w celu wyznaczenia granic działania Wspólnoty Europejskiej. Zasada proporcjonalności wyznaczała więc zakres obowiązku Wspólnoty do działania we wspólnym interesie i w granicach wyznaczonych przez prawo (sprawy C-8/55, C-15/57, Fédération Charbonnière de Belgique).

Wzrost znaczenia zasady proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału nastąpił w latach 70., w związku z orzeczeniem w sprawie C-11/70 (Internationale Handelsgesellschaft GmbH). Trybunał stwierdził w nim, że „swoboda działania jednostek nie powinna być ograniczana poza zakres wymagany dla celów interesu publicznego”. Od tego momentu zakres stosowania zasady proporcjonalności był stopniowo rozszerzany na prawa jednostek.

Zasada proporcjonalności została wprost wyrażona w art. 5 traktatu o Unii Europejskiej. Jednak regulacja ta odnosi się jedynie do działań UE, a w szczególności do sposobu wykonywania jej kompetencji.

Artykuł 5 traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że „zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów traktatów, a instytucje Unii stosują zasadę proporcjonalności zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności”. Traktatowa zasada proporcjonalności wskazuje, że instytucje Unii nie mogą wykraczać poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów, którym mają służyć. Jednocześnie, jeśli istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować te najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie powinny być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (sprawa C-504/04, Agrarproduktion Staebelow Gmbh).

TSUE wykorzystuje jednak zasadę proporcjonalności nie tylko do oceny działań instytucji unijnych, ale również w zakresie środków przyjmowanych przez państwa członkowskie w obszarze stosowania prawa wspólnotowego.

Proporcjonalność sankcji

Zasada proporcjonalności w orzeczeniach Trybunału często powoływana jest w kontekście sankcji za naruszenie prawa unijnego (ostatnio np. w sprawie C-452/20, PJ vs Ufficio dei monopoli per la Toscana). W jednym z ostatnich wyroków Trybunału Sprawiedliwości z 13 października 2022 r. (sprawa C-431/21, X GmbH & Co. KG v. Finanzamt Bremen) wskazano, że charakter i kwota sankcji powinny być w każdym wypadku proporcjonalne do ciężaru naruszenia będącego podstawą sankcji. Jednocześnie sankcja nie będzie proporcjonalna, jeżeli wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów prawnie przewidzianych (sprawa C-265/87, Schräder v Hauptzollamt Gronau). Trybunał ocenę pozostawia sądom krajowym, wskazuje im jednak pewne elementy, które mogą im pozwolić na stwierdzenie, czy sankcja nałożona jest zgodna z zasadą proporcjonalności czy nie (C‑564/15, Tibor Farkas). Na przykład w sprawie C-935/19 (Grupa Warzywna) Trybunał stwierdził, że dla dokonania oceny, czy sankcja jest zgodna z zasadą proporcjonalności, należy uwzględnić w szczególności charakter i wagę naruszenia, którego ukaraniu służy ta sankcja. W szczególności uznał, że na zakres sankcji powinno mieć wpływ to, czy nieprawidłowość jest wynikiem błędu, a nie zamierzonym działaniem.

Zasada proporcjonalności, a ochrona praw konkurencji i konsumentów

Zasada proporcjonalności sankcji często powoływana jest także w sprawach dotyczących ochrony konsumenckiej. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej odniósł się do tej kwestii wprost w wyroku w sprawie C-42/15 (Home Credit Slovakia), wskazując, że „o ile wybór sankcji pozostaje w gestii państw członkowskich, o tyle sankcje te powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”. Analogicznie w sprawie C-34/13 (Monika Kušionová), w którym stwierdził, że „mimo iż państwa członkowskie zachowują swobodę wyboru sankcji za naruszenia prawa Unii, to muszą one czuwać w szczególności nad tym, by sankcje te były skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”.

Z kolei w wyroku w sprawie C-119/15 (Biuro podróży „Partner” sp. z o.o. sp.k. w Dąbrowie Górniczej) Trybunał stwierdził, że „nałożenie kary pieniężnej za stosowanie warunku umowy zakwalifikowanego jako nieuczciwy stanowi bez wątpienia środek mający na celu skłonienie do zaprzestania jego stosowania, to środek ten musi jednak pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Państwa członkowskie muszą zatem gwarantować wszystkim przedsiębiorcom, którzy uważają, że nałożona na nich kara pieniężna nie odpowiada owej zasadzie ogólnej prawa Unii, możliwość wniesienia środka zaskarżenia w celu zakwestionowania wysokości tej kary”.

W wyroku w sprawie C-385/20 (Caixabank SA) Trybunał również podkreślił, że skuteczna ochrona konsumentów zakłada zwrot poniesionych przez nich kosztów w wysokości rozsądnej i proporcjonalnej.

Środek równoważenia sprzecznych interesów

Zasada proporcjonalności może stanowić pomocne narzędzie dla znalezienia równowagi między interesem jednostki i interesem ogólnym, ponieważ narzuca obowiązek równoważenia sprzecznych interesów, a jednocześnie wymaga jedynie tego, co jest konieczne do osiągnięcia celów prawa UE. W takim celu zasadą proporcjonalności Trybunał posłużył się w sprawie C-44/79 (Liselotte Hauer). Z kolei rzecznik generalny w opinii w sprawie C‑81/19 (SC Banca Transilvania SA) zwrócił uwagę, że równowaga ma charakter rzeczywisty. Oznacza to, że ocena, czy dane uregulowanie jest proporcjonalne, powinna być dokonywana przy uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

W tym kontekście o zasadzie proporcjonalności Trybunał Sprawiedliwości może wypowiedzieć się w sprawie C-520/21, która dotyczy właśnie wyważenia ochrony konsumentów oraz interesu ogólnego, jakim jest stabilność systemu bankowego i finansowego.

Zakaz nadużywania prawa

Z zasadą proporcjonalności bezpośrednio związana jest zasada zakazująca nadużycia prawa. Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacji, gdy przepisy prawa, w tym prawa unijnego, są wykorzystywane w sposób inny niż wynikający z celu tych przepisów, po to, by uzyskać na ich podstawie nieuzasadnione korzyści. Zakaz nadużywania prawa jest ugruntowany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości (np. wyroki w sprawach C-373/97, Dionysios Diamantis; C-255/02, Halifax; C-196/04, Cadbury Schweppes; C 321/05, Kofoed). Z orzeczeń tych wynika, że zasada obowiązuje niezależnie od tego, czy nadużywane uprawnienia wynikają z traktatów, rozporządzeń czy dyrektyw.

Zasada proporcjonalności oraz zakaz nadużywania prawa legły u podstaw oceny przez Trybunał, że ochrona praw zagwarantowanych przez wspólnotowy porządek prawny nie powinna prowadzić do bezpodstawnego wzbogacenia osób, którym te prawa przysługują (sprawa C-295/04, Manfredi).