Grzegorz Małecki: Polska potrzebuje organu nadzoru nad służbami

Budowa i zasady funkcjonowania optymalnych systemów nadzoru i kontroli nad służbami specjalnymi są przedmiotem wnikliwych rozważań akademików i ekspertów świata zachodniego od ponad 30 lat. Wyniki ich prac stały się podstawą kolejnych modyfikacji systemów bezpieczeństwa w większości państw europejskich.

Liczne państwa członkowskie UE i NATO systematycznie doskonalą swoje modele w odpowiedzi na zmieniające się dynamicznie środowisko bezpieczeństwa, jak również wymogi prawne wynikające z kolejnych dyrektyw, zaleceń i rekomendacji organów UE oraz wyroków unijnych i krajowych sądów. Źródłem inspiracji są także standardy, rekomendacje i dobre praktyki wypracowywane przez rosnące grono ekspertów, działających w ramach międzynarodowych inicjatyw doradczych i badawczych, takich jak np. DCAF (Geneva Centre for Security Sector Governance). Na podstawie 25-letniego doświadczenia organizacja ta wypracował zbiór uniwersalnych zasad, na których opierać się powinien demokratyczny nadzór i kontrola służb specjalnych (wywiadowczych) oraz prawidłowe zarządzanie sektorem bezpieczeństwa. Zgodnie z nimi wszelkie przepisy prawa, polityki oraz środki publiczne dotyczące służb specjalnych (wywiadowczych) powinny być przedmiotem wszechstronnej kontroli w zakresie niepowodującym zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego. W tym celu konieczne jest ustanowienie państwowych i niezależnych organów nadzoru i kontroli, obejmujących swym zakresem całokształt działań służb specjalnych. Obowiązkiem władzy wykonawczej, ustawodawczej i sądowniczej powinno być ukształtowanie efektywnego systemu kontroli i równowagi (checks and balances) oraz gwarancji politycznej niezależności służb specjalnych.

Za optymalny system nadzoru i kontroli sektora bezpieczeństwa w państwach skonsolidowanej liberalnej demokracji uznaje się taki, w którym jest on sprawowany na wielu poziomach równolegle przez szereg podmiotów o uzupełniających się, komplementarnych rolach, zadaniach i kompetencjach. System taki tworzą więc działające odrębnie, choć we współpracy władza wykonawcza, parlament, sądownictwo, organy kontroli państwowej, ombudsman, społeczeństwo obywatelskie, media oraz niezależny zewnętrzny organ ekspercki. Istnienie owego niezależnego organu uważane jest za przejaw najwyższej dojrzałości i najbardziej zaawansowanej formy demokracji liberalnej.

Na pierwszy rzut oka polski model systemu nadzoru i kontroli odpowiada zasadniczo tak sformułowanym zaleceniom. Uczestnikami systemu nadzoru jest zarówno egzekutywa, dysponująca rządowym kolegium ds. służb specjalnych oraz departamentem nadzoru i kontroli w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, jak i legislatywa, za pośrednictwem Sejmowej Komisji ds. Służb Specjalnych.

Czytaj więcej

Służby mundurowe

Porażający raport NIK: służby specjalne były praktycznie bez nadzoru

Ustanowienie jednego organu kontrolującego służby specjalne, informowanie obywateli, że byli inwigilowani, prawne doprecyzowanie metod działania oraz wydawanie zgody na czynności operacyjne przez wyspecjalizowanych sędziów - to główne wnioski z raportu NIK.

Kontrola służb specjalnych: braki w uprawnieniach

Zakres przedmiotowy kontroli tych organów jest jednak ograniczony z uwagi na brak uprawnień do kontroli działalności operacyjnej służb specjalnych. Istotne zadania kontrolne posiada także władza sądownicza, która wraz z prokuraturą wykonuje zadania w zakresie autoryzacji niektórych najbardziej inwazyjnych metod tzw. kontroli operacyjnej. Do jej uprawnień należy także następcza kontrola stosowania owych metod oraz użycia tzw. danych telekomunikacyjnych, jednak ma ona ograniczony charakter. Mandat, zadania i uprawnienia poszczególnych organów nadzoru i kontroli nie tworzą jednak całościowego i spójnego układu, który można nazwać systemem. Ich zadania i funkcje kontrolne wobec służb nie są w większości przypadków głównym celem ich działalności, a nierzadko mają charakter wręcz marginalny, co sprawia, że owe zadania, stanowiące często swoiste „piąte koło u wozu”, nie są realizowane z należytą uwagą i w należytym reżimie profesjonalnym.

Osobną kwestią, uniemożliwiającą sprawowanie faktycznego nadzoru i kontroli nad służbami, jest ograniczony lub mglisty zakres zadań tych organów w zakresie oceny działalności służb, który nie precyzuje w należytym stopniu ich mandatu i wynikających z niego narzędzi. W efekcie całe kluczowe obszary działalności służb wyłączone są spod ich nadzoru.

Istotnym deficytem systemowym, wskazywanym od lat przez liczne organizacje społeczne, jest brak organu przeznaczonego do rozpatrywania skarg obywateli na działalność służb.

Można by więc pokusić się o stwierdzenie, że wystarczy podjąć działania naprawcze, służące usprawnieniu istniejących instytucji oraz procedur i mechanizmów kontrolnych. Niestety, ograniczenie się wyłącznie do takiego zabiegu nie rozwiązałoby kluczowych problemów, decydujących o dysfunkcjonalności systemu, pozostawiając nadal poza sferą nadzoru i kontroli znaczne kluczowe obszary i aspekty działań służb. Reforma systemu wymaga więc nie tylko modyfikacji organów kontrolnych, ale powołania niezależnego organu eksperckiego.

Bardzo poważne głosy wzywające wprost do powołania takiego niezależnego organu padły w ostatnich latach w Polsce ze strony środowisk eksperckich, tj. Fundacji Panoptykon, a także oficjalnych instytucji publicznych, tj. rzecznika praw obywatelskich, Senatu (nadzwyczajna komisja ds. Pegasusa) czy Najwyższej Izby Kontroli.

Kilkuosobowe komisje do kontroli służb specjalnych

Obecnie w UE organ taki istnieje w 16 państwach. Mają one postać kilkuosobowych komisji tworzonych przez różnego rodzaju wybitnych członków społeczeństwa i ekspertów w dziedzinie służb specjalnych, w tym byłych sędziów, prokuratorów lub szefów służb specjalnych albo policyjnych, a także byłych polityków.

Jakkolwiek zakres podmiotowy i przedmiotowy organów nadzoru i kontroli w różnych krajach jest zróżnicowany, to uważa się, że ich właściwość powinna obejmować wyłącznie służby typowo wywiadowcze oraz że powinny zostać wyposażone w rozległe uprawnienia wykonawcze. W zgodnej opinii środowisk eksperckich przewaga niezależnych organów nadzoru nad innymi organami kontroli, decydująca o ich szczególnej roli w systemie nadzoru, polega na ich wyspecjalizowanym i eksperckim charakterze, ciągłości i proaktywności działalności, apolityczności, bezstronności i niezależności. Dzięki tym cechom oraz rozległym uprawnieniom wykonawczym organy te są w stanie dostarczyć społeczeństwu racjonalnego zapewnienia, że wszelkie aspekty działalności służb wywiadowczych są zgodne z przyznanym im mandatem.

Co zatem przyniosłoby powołanie w Polsce takiego organu? Przede wszystkim jego istnienie umożliwiłoby objęcie realną kontrolą merytorycznej działalności służb, pozostającej w ciągu minionych ponad trzech dekad poza nadzorem ze strony jakichkolwiek zewnętrznych wobec samych służb podmiotów. Przyczyniłoby się w ten sposób przede wszystkim do znaczącego zwiększenia świadomości organów władzy publicznej na temat zachodzących w służbach procesów, zwiększając możliwość skutecznego zarządzania ich działalnością, zapewniając maksymalne wykorzystania jej efektów w bieżącym zarządzaniu systemem bezpieczeństwa państwa. Jednocześnie znacząco ograniczyłoby ryzyko nadużywania władzy oraz nielegalnych, nieskutecznych, niecelowych i w inny sposób niepożądanych praktyk przez służby oraz ich politycznych dysponentów.

Czytaj więcej

Prawo karne

Sejm zajmie się nowelizacją Kodeksu karnego: Tajne służby groźnie urosną w siłę

Poprawka do noweli kodeksu karnego ws. szpiegostwa nadal budzi wątpliwości. Krytykowane są zbyt duże uprawnienia służb i karanie za samo przygotowanie do różnych niejawnych działań.

Potrzebna jest ustawa o służbach specjalnych

Aby jednak powołanie takiego organu mogło przynieść opisane wyżej skutki, konieczne jest, by kwestie, takie jak jego mandat, narzędzia służące jego realizacji, struktura, aparat wykonawczy i budżet, zostały adekwatnie ukształtowane w akcie rangi ustawy. Punktem wyjścia do budowy takiej koncepcji powinno stać się określenie jego zakresu podmiotowego i przedmiotowego. Kierując się pragmatyką i własnym doświadczeniem, zdecydowanie opowiadam się za ograniczeniem zakresu podmiotowego wyłącznie do służb realizujących zadania wywiadowcze, a więc w dzisiejszych realiach ABW, AW, SKW i SWW. Zasadniczym argumentem jest wspólna istota celu działalności służb wywiadowczych, odmiennego fundamentalnie od celu działalności służb egzekucji prawa (policyjnych). Istotą działania służb wywiadowczych jest rozpoznawanie tajnymi metodami zagrożeń dla bezpieczeństwa państwa. Ten cel determinuje metodologię i filozofię działania służb wywiadowczych działających w zupełnie innych warunkach niż służby odpowiedzialna za ściganie karne sprawców przestępstw. Nadzór i kontrola działalności takich służb wymagają innego podejścia niż nadzór nad działalnością dochodzeniowo-śledczą

Zakres przedmiotowy powinien obejmować całokształt działalności służb specjalnych (podobnie widzi to NIK) za wyjątkiem działalności dochodzeniowo-śledczej ABW, która powinna być przedmiotem nadzoru ze strony prokuratury i sądów. Przedmiotem oceny powinna być zarówno działalność operacyjna, jak również zarządzanie finansami i majątkiem, polityka kadrowa, legislacja oraz współpraca międzynarodowa, z punktu widzenia legalności, celowości, rzetelności i efektywności. Działania organu powinny odbywać się na podstawie rocznego planu działalności, a także w reakcji na doraźnie pojawiające się sygnały o występujących nieprawidłowościach. Do jego zadań należałoby rozpatrywanie skarg obywateli na działalność służb specjalnych i prowadzenie samodzielnych śledztw służących weryfikacji zasadności skarg.

Efekty działalności powinny być komunikowane przede wszystkim osobom zainteresowanym oraz instytucjom władzy publicznej odpowiedzialnym za zarządzanie bezpieczeństwem państwa, a także opinii publicznej, w formie okresowych i doraźnych raportów. W przypadku stwierdzonych przypadków nadużyć i nieprawidłowości organ powinien posiadać uprawnienia do składania zawiadomień o popełnieniu przestępstw oraz wnioskowania do organów rządowych o podjęcie określonych działań służących eliminowaniu stwierdzonych nieprawidłowości, korygowaniu błędnych decyzji oraz negatywnie ocenionych działań. Istotną kompetencją organu powinno być prawo do opiniowania aktów prawnych dotyczących służb specjalnych oraz inicjatywy ustawodawczej w tej materii.