Derdziuk: Po co nam państwo?

Okres wyborczy to czas obietnic oraz prezentacji programów. Analizując ostatnie wybory prezydenckie oraz deklaracje polityczne związane z jesiennymi wyborami parlamentarnymi, odnoszę wrażenie, że – jako społeczeństwo – cały czas nie odpowiedzieliśmy sobie na fundamentalne pytania: jakie są cele państwa i jego obowiązki wobec obywateli? A w związku z tym, jakie zobowiązania wobec państwa ma obywatel?

Te pytania mają dziś ogromne znaczenie. Coraz powszechniejsze bowiem staje się oczekiwanie, że państwo będzie aktywnym podmiotem, który z jednej strony zapewni obywatelom wysoki standard usług publicznych, nieodbiegający od wzorców europejskich, a z drugiej – angażując obywateli w życie społeczne – pozwoli zlikwidować stereotyp rozdzielności władzy od ludzi (partycypacja).

Zamiast tego obserwujemy personalne spory, walki plemienne oraz płytkie dyskusje o tematach pobocznych. W ich trakcie obiecuje się obywatelom wiele rozwiązań cząstkowych, skupia się na zasadzie interpretowania wątpliwości na korzyść podatnika, reguluje się sposób gospodarowania elektrośmieciami czy przygotowuje się projekt ustawy o kredytach frankowych.

Tymczasem warto się zastanowić, co ma być regulowane przepisem prawa, a co jest przestrzenią odpowiedzialności obywatelskiej, dobrej praktyki i pozytywnej normy społecznej. Na ile model państwa regulującego najdrobniejsze sprawy jest zasadny w dynamicznym świecie? Wszyscy wiemy, że regulacje nie nadążają za rozwojem, a ludzie szybko adaptują się do zmian, bez konieczności wskazywania im jednej drogi. Granice regulacji zostały przesunięte zbyt daleko.

Puste obszary

Konsekwencją tej tezy jest przemyślenie modelu regulacji. Funkcjonujemy w sytuacji dysproporcji podstaw działania państwa i obywateli. Z punktu widzenia rynku, jeśli coś nie jest prawnie zakazane, to jest możliwe. A biorąc pod uwagę państwo, działania słuszne i logiczne muszą mieć podstawę prawną, bo inaczej urzędnik, który je podejmie, może się narazić na sankcje. Państwo działa na podstawie prawa (robi to, co dozwolone), a obywatel może robić to, co nie jest zakazane, czyli również rzeczy nieuregulowane prawem. Zderzenie tych dwóch logik generuje puste obszary, gdzie obywatel może coś robić, a państwo nie ma prawa interwencji.

Symboliczny był przypadek Amber Gold, kiedy KNF próbował chronić obywateli przed oszustwem, które było ewidentne dla każdego rozsądnego człowieka, nie tylko dla specjalisty, a prokuratura odmawiała podjęcia działań, bo w jej ocenie nie było w tym naruszenia prawa. Instytucje w swoim mniemaniu działały praworządnie.

Co jednak sądzi o tym poszkodowany obywatel wierzący w reklamy w poczytnym dzienniku i korzystający z powszechnie dostępnej usługi, w którego ocenie jego państwo nie ochroniło go przed oczywistym złodziejstwem? Spotykamy wiele innych sytuacji, kiedy widzimy lukę prawną lub błędne założenie danego przepisu skutkujące ewidentną krzywdą społeczną obywatela lub podmiotu gospodarczego.

Dlaczego tak jest i dlaczego warto nad tym debatować w okresie wyborczym? Bo politycy, deklarując swój program na wybory, mają moc określania priorytetów. Mogą zaproponować wyborcom nowe podejście do państwa, wszak nowy parlament może uchwalić ustawy, które to zmienią. Mogą też zmienić wzorzec uprawiania polityki. Mała zmiana może mieć ogromne znaczenie, przeobrażając się w prawdziwy efekt motyla.

Czego wymagać od urzędnika

Dlatego w okresie wyborczym warto dyskutować o tym, „po co nam państwo i czego od niego oczekujemy". Co we współczesnych czasach oznacza sformułowanie „silne państwo"? Czy tylko silną i zmodernizowaną armię, czy trzeba również myśleć kategoriami państwa spełniającego oczekiwania obywatela. Jestem przekonany, że pytanie o silne państwo to pytanie również o to, jaki jest pożądany standard usług publicznych, jakie ma być podejście państwa do obywatela.

Praktycznym wyrazem relacji państwa w stosunku do obywatela jest funkcjonowanie administracji publicznej oraz sądów. Te instytucje realizują bowiem obowiązki państwa wobec obywatela i to ich funkcjonowanie daje obywatelowi obraz, jakie ono jest rzeczywiście.

Na przestrzeni ostatniego 25-lecia obserwowaliśmy transformację administracji publicznej z systemu komunistycznego aparatu władzy do przyjaznej służby cywilnej i bliskiej mieszkańcom administracji samorządowej. Odnieśliśmy w tym zakresie istotne sukcesy, ale czy odpowiadają one oczekiwaniom obywateli i czy spełniają standardy przyjaznej i bliskiej obywatelowi administracji? Zapewne jest różnie, ale daleko nam jeszcze do osiągnięcia dobrego standardu. Ten standard nie jest nawet określony. Obywatel nie wie, czego może wymagać od urzędnika, który go obsługuje. Ma za to znać przepisy prawa, których produkcja lawinowo rośnie, oraz je bezwzględnie stosować.

Jaka ma być postawa urzędnika i jakimi sposobami będziemy ją kształtować i egzekwować? Dominujący u każdego urzędnika wytrych „procedura" nie jest wszak dany z zewnątrz, tylko ktoś takie prawo uchwalił, ktoś nadał mu taką interpretację i ktoś je stosuje tak, jak rozumie. Na to też mogą wpływać obywatele.

Wiele dobrych działań podjęły samorządy dużych miast. Na przykład Warszawa za czasów prezydentury Lecha Kaczyńskiego w 2004 roku wypracowała i wdrożyła nowy standard obsługi mieszkańca. Wydzielono WOM w każdej dzielnicy, opracowano kartę usługi i oddelegowano przeszkolonych pracowników do każdego problemu, z jakim zgłasza się mieszkaniec. Ten system się sprawdził i niezależnie od zmiany ekipy politycznej nikt nie zmienia dobrego standardu. Tak jest w wielu innych samorządach, które oddzieliły funkcje front office od back office i stworzyły przyjazne i przejrzyste relacje z mieszkańcami.

Kolejnym etapem tych relacji jest ich automatyzacja i „odmiejscowienie". Obywatel może sprawę załatwić w wybranym urzędzie dzielnicowym, niekoniecznie w miejscu zamieszkania, może to zrobić np. w pobliżu miejsca pracy lub w innym dogodnym miejscu. Upowszechnia się sposób komunikacji elektronicznej przez internet i telefon. Zakład Ubezpieczeń Społecznych udostępnił dane, jakie posiada o swoich klientach przez PUE, i już ponad 1 mln 100 tys. osób uruchomiło swój profil w ZUS i załatwia sprawy w urzędzie przez stronę www.zus.pl. Kolejne usługi e-administracji są wdrażane przez poszczególne ministerstwa. Odnowiony portal ePUAP.gov.pl jest kolejnym dobrym krokiem w kierunku ułatwienia dostępu do usług e-administracji.

Jednak w zdecydowanej większości przypadków taki model obsługi i jego standard dokonują się na skutek decyzji lidera lub jego podwładnych, którzy uważają, że można i powinno się poprawić jakość i komfort obsługi mieszkańców. Innowacja w zakresie obsługi mieszkańców jest naturalna w samorządach, które muszą bezpośrednio dbać o satysfakcję mieszkańców, wybory samorządowe bowiem na bieżąco weryfikują poziom satysfakcji mieszkańców z jakości obsługi.

Inaczej jest w urzędach administracji rządowej czy w sądownictwie, które nie są bezpośrednio powiązane z decyzjami wyborczymi. Wiele urzędów administracji, które prowadzą bezpośrednią obsługę obywateli, stosuje przepisy uchwalane przez parlament. Nie ma na nie formalnego wpływu, choć nadaje im utrwalone praktyką znaczenie. Większość decyzji administracyjnych wydawanych na rzecz obywateli ma swój tryb odwoławczy w wyższej instancji, która może zmienić rozstrzygnięcie pierwszego organu. Niejednokrotnie jednak spotykamy się z „lokalną" wykładnią prawa zarówno w administracji, jak i w sądownictwie. Wynika to z zaszłości i przyzwyczajeń lub z błędnych przekonań albo niekompetencji osób stosujących prawo. Gdy nie ma określonego standardu lub gdy organ odwoławczy albo nadzorczy nie analizuje rozbieżności w orzeczeniach lokalnych organów, to zatracamy wymiar jednolitego państwa lub skłaniamy obywateli do migracji tam, gdzie organy są bardziej sprawne i przychylne.

Jako prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych spotykałem się w swojej praktyce z przypadkami istotnie rozbieżnych rozstrzygnięć sądów ze względu na przyzwyczajenia regionalne. W samym ZUS też wiele pracy musieliśmy włożyć w ujednolicenie rozumienia przepisów prawa i ich spójne dla całego Zakładu stosowanie.

Odczytać oczekiwania

Udzielenie odpowiedzi na pytanie, po co nam państwo i jakie ono ma być, nie jest proste i musi trafiać do wielopokoleniowego odbiorcy, który ma swój bagaż percepcji zależny od wieku, miejsca w strukturze społecznej, wykształcenia i postawy moralnej. Tak więc budowanie wartości państwa dla obywatela musi się opierać na odczytywaniu jego oczekiwań, ale też ich kształtowaniu przez patriotyzm i pozytywne przykłady i wartości, jakie odpowiedzialne elity promują swoją postawą.

Wyważenie celów krótko- i długoterminowych wyraża się np. w solidaryzmie międzypokoleniowym i redystrybucji dochodu narodowego pomiędzy różne grupy społeczne. Decyzja, czy ważniejsza jest przyszłość narodu i wsparcie dla rodzin oraz edukacji czy zabezpieczenie społeczne osób starszych w sytuacjach niedoborów wynikających z nierównowagi demograficznej, jest kluczowa dla bieżących wyborów, ale i rozstrzygająca o poziomie dobrobytu w przyszłości. Niemniej każda z grup, która staje się beneficjentem decyzji o podziale dochodu narodowego, ma inne wyobrażenie, czym jest dla niej państwo.

Globalizacja handlu i rozwój gospodarczy świata, dzisiaj jeszcze bardziej niż kiedyś, wymaga, by państwa stawały się dobrze zorganizowanymi podmiotami gry międzynarodowej i konkurencji. Polska, stając się członkiem Unii Europejskiej, weszła do wspólnoty państw, które zespołowo uczestniczą w międzynarodowej konkurencji, ale też konkurują między sobą. Ten stan przynagla nas do tego, byśmy określili naszą wizję państwa oraz nasz potencjał i plan rozwoju.

To zajęcie dla elit i polityków, ale także dla administracji, ośrodków naukowych i środowisk opiniotwórczych. Wydaje się, że obecnie, co pokazały wybory prezydenckie, jest pilna potrzeba zdefiniowania na nowo, po co nam państwo. Wymagamy, by politycy, potencjalni przywódcy narodu, mogli podać pod osąd najwyższego suwerena, jakim jest w demokracji naród, co jest ich ofertą dla Polaków i czym chcą ich zachęcić oraz na co uzyskają mandat w wyborach. Jest to także niezbędne, by mieć możliwość skutecznego zabiegania o interesy Polski w Unii Europejskiej i na forum międzynarodowym. Dyskusja, jeśli nie zostanie dobrze przygotowana i oparta na faktach, sprowadza się do plebiscytu na emocje.

Jak korporacje

Państwa stają się coraz bardziej podobne do korporacji, tylko są od nich dużo bardziej złożone i nie mogą się koncentrować na zysku, ale na zrównoważonym rozwoju. Dlatego podejmowanie działań na podobieństwo korporacji jest wskazane i istnieją przykłady państw, które osiągnęły sukces gospodarczy oparty na przemyślanej strategii oraz konsekwentnym działaniu. Konkurencja pomiędzy państwami jest coraz silniejsza, czego dowodem są np. zabiegi o lokalizację zakładów przemysłowych lub innych rodzajów inwestycji. Do odniesienia sukcesu konieczne są sprawna administracja i uzyskanie przewag konkurencyjnych, na które składa się poziom bezpieczeństwa, transport, dostępność zasobów, poziom edukacji i oferty kulturalnej oraz wiele innych czynników. Państwo jednak ma wpływ na te elementy, może je kształtować przez przemyślaną politykę i priorytety. Może więc tworzyć otoczenie regulacyjne dla rozwoju oraz bodźce zachęcające do określonego działania. Dzisiaj musimy dać odpowiedź nowym pokoleniom, czego mogą oczekiwać od państwa, jak na nie wpływać. To wielkie słowa, ale zacznijmy od czegoś praktycznego i osiągalnego. Prowadźmy rzeczową debatę o priorytetach i strategii rozwoju oraz naszej roli w gospodarce globalnej i miejscu w UE. Określmy i wdróżmy dobry standard usług publicznych, dajmy obywatelom wygodny i przyjazny sposób komunikacji ze swoim państwem. Stwórzmy nowoczesną administrację, która daje politykom skuteczne narzędzia do prowadzenia spraw publicznych, a obywatelom poczucie, że wiedzą, za co cenią swoje państwo. To mały i pozytywny ruch w odpowiedzi na pytanie, po co nam państwo. W odpowiedzi, jak budować przyszłość ojczyzny, która ma piękną historię i dumny naród.