Państwo popsuło, więc niech naprawi

Brak pracowników – to ostatnio najczęściej wymieniany problem polskich przedsiębiorców. Czy inne, znane dotąd przeszkody, przestały się liczyć? Skądże! Niejasne prawo i nieprzewidywalna praktyka jego stosowania mają się świetnie i szkodzą, tak jak szkodziły wcześniej. Potwierdza to m.in. wynik najnowszej analizy sytuacji sektora przedsiębiorstw w ramach tzw. szybkiego monitoringu prowadzonego przez NBP.

Diabeł tkwi w interpretacjach

Jak urzędnicy ocenią operację gospodarczą przedsiębiorcy w chwili jej przeprowadzania, a jak np. za pół roku lub rok? Na to pytanie wciąż najlepszą odpowiedzią byłby chyba... rzut monetą. Wciąż niestety nie ma jasności, czy jakaś działalność jest przedmiotem opodatkowania, a jeżeli tak, to na jakich zasadach i z zastosowaniem której stawki. Nie ma znaczenia, że działanie przedsiębiorcy jest całkowicie zbieżne z aktualną linią interpretacyjną organów państwowych. Nie stanowi to zabezpieczenia przed ewentualnymi dotkliwymi konsekwencjami w przyszłości. Interpretacje bowiem ulegają częstym zmianom.

Do najgorszych przypadków należy jednak zaliczyć te, kiedy instytucje państwowe zachęcają podmioty gospodarcze do postępowania w ściśle określony sposób. A potem uznają tę praktykę za... sprzeczną z prawem i stosują sankcje wobec przedsiębiorców, którzy postąpili zgodnie z ich wcześniejszym życzeniem.

Wśród najnowszych przykładów takich spraw można wymienić spór o stawki VAT za usługi związane z utrzymaniem dróg. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wymagała od uczestników przetargów podzielenia kontraktów na kilka części, w stosunku do których zastosowanie miały różne stawki podatku. Ministerstwo Finansów później jednak uznało, iż wykonane prace powinny zostać zakwalifikowane jako usługa kompleksowa, podlegająca opodatkowaniu jedną, najwyższą stawką podatkową.

Dotkliwe konsekwencje finansowe takich sytuacji muszą ponosić przedsiębiorcy, pomimo że wina ewidentnie nie leży po ich stronie. Przecież to nie były ich decyzje! Dlaczego mają oni teraz z własnej kieszeni pokrywać różnicę wysokości należnego podatku w przypadku tych usług, w odniesieniu do których wcześniej kazano im stosować niższą stawkę VAT?

To również kolejny dowód na silosowość instytucji państwa. Będąc w roli zamawiającego, dąży ono do jak największego ograniczenia kosztów. Jako egzekwujący ściąganie danin publicznoprawnych przejawia jednak silną skłonność do interpretowania przepisów tak, by maksymalizować swoje wpływy z tego tytułu. To niemożliwa do pogodzenia sprzeczność, która rodzi poważne negatywne konsekwencje gospodarcze. I społeczne.

Opisany problem nie ogranicza się bowiem wyłącznie do kwestii podatkowych. Podobne zjawisko występuje również w odniesieniu do drugiego z głównych źródeł wpływów sektora finansów publicznych, czyli składek na ubezpieczenie społeczne.

Kryterium najniższej ceny

Obowiązujące od 2008 r. przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych praktycznie wykluczyły możliwość waloryzacji wartości kontraktów. Co więcej, absolutnie dominującym kryterium oceny oferty w przetargu była najniższa cena. W przypadku zamówień na pracochłonne usługi, takie jak utrzymanie czystości czy ochrona, był to mechanizm wymuszający maksymalne cięcie kosztów pracy. Kto nie przyłączył się do tego „wyścigu w dół", pozbawiony był szans na uzyskanie kontraktu i wypadał z rynku.

Sposobem na ograniczenie kosztów bez obniżania wynagrodzenia netto zatrudnianych było wykorzystywanie zbiegu tytułów do ubezpieczenia społecznego. Zgodnie z obowiązującymi do końca 2015 r. przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu podlegała tylko pierwsza umowa, bez względu na kwotę. Od wynagrodzenia z kolejnej umowy-zlecenia obowiązkowo odprowadzało się wyłącznie składkę zdrowotną.

To rozwiązanie niekorzystnie wpływało na sytuację zatrudnionych. Oznaczało odprowadzanie za nich symbolicznych składek emerytalno-rentowych. W efekcie stan ich indywidualnego konta w ZUS, kluczowego dla wysokości przyszłej emerytury, niemal się nie zmieniał. Okres zatrudnienia w takiej formie jest też niemal zupełnie nieuwzględniany przy ustalaniu prawa do najniższego świadczenia.

Państwo przez długi czas akceptowało ten stan rzeczy, gdyż to ono było jego jedynym beneficjentem. Szacuje się, że w ciągu ostatnich dziesięciu lat mogło zaoszczędzić w ten sposób około 30 mld zł. Niestety, była to oszczędność kosztem pracujących, firm i samego systemu ubezpieczeń społecznych.

Z początkiem 2016 r. zostały wprowadzone w życie zmiany przepisów, które polegały na wprowadzeniu zasady kumulacji tytułów do ubezpieczenia społecznego do wartości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Oznacza to, że składki inne niż zdrowotna były odprowadzane od kolejnej umowy-zlecenia jedynie wtedy, gdy były one już płacone od podstawy równej lub większej od aktualnego poziomu płacy minimalnej.

Gdyby przy modyfikacji systemu na zmianie zasad na przyszłość poprzestano, problemu by nie było. Jednak równolegle uruchomiono kontrole umów sprzed wejścia w życie nowych rozwiązań. W ich wyniku stwierdzano – powołując się na przepisy kodeksu cywilnego – iż korzystanie ze zbiegu tytułów miało charakter pozorny, a w związku z tym składki powinny zostać zapłacone w pełnej wysokości.

To sytuacja paradoksalna: tuż po wprowadzeniu przepisów oskładkowujących umowy do kwoty minimalnego wynagrodzenia stwierdza się, że w odniesieniu do umów sprzed wejścia w życie zaostrzonych regulacji powinno się stosować oskładkowanie niemal nieograniczone. Należy przypomnieć, że kwestionowane dziś rozwiązanie było wcześniej wymuszane na rynku przez sektor publiczny. Nawet ZUS do niedawna – jako zamawiający usługi, np. sprzątania – korzystał z usług, których cena wprost wymuszała wynagradzanie zatrudnionych poniżej minimalnego wynagrodzenia oraz stosowanie zbiegu tytułów.

Niech zmiana reguł nie działa wstecz

Wyraźnie widoczna jest potrzeba uporządkowania opisanych tu sytuacji. Państwo powinno uznać swoją rolę w doprowadzeniu do niepożądanego stanu rzeczy. Zamiast przerzucać koszty naprawy swoich błędów na przedsiębiorców, powinno przyjąć za nie odpowiedzialność.

Należy zaniechać działań kontrolnych ukierunkowanych na kwestionowanie stanu faktycznego zbieżnego z ówczesną polityką prowadzoną przez państwo. Zmiana reguł gry nie powinna działać wstecz, lecz odnosić się wyłącznie do tego, co będzie działo się po wprowadzeniu jej w życie (za wyjątkiem ewentualnej rekompensaty szkód poniesionych przez ubezpieczonych w wyniku powstałej sytuacji). Powyższe rozwiązania mogłyby stanowić pierwszy krok na drodze do reformy dysfunkcyjnego systemu, która zapobiegałaby powstawaniu podobnych problemów w przyszłości.

Pora na zmiany jest już najwyższa. W przeciwnym razie działalność gospodarcza w Polsce nadal będzie przypominała stąpanie po polu minowym – z tą różnicą, że skutek nadepnięcia na ukrytą minę może ujawnić się po wielu latach, gdy zmieni się interpretacja prawa. Ujawnianie kolejnych takich przypadków prowadzi do konkluzji, że jedynym bezpiecznym sposobem prowadzenia biznesu jest... nieprowadzenie biznesu. Upowszechnienie takiego przekonania pogrzebałoby nasze nadzieje na doganianie gospodarek wysoko rozwiniętych.