Dokąd zmierza nasze rolnictwo

O wartości rolnictwa w głównej mierze decydują jego zdolności konkurencyjne, za którymi stoją nowoczesne i efektywne gospodarstwa rolne. Jednym z ważnych czynników, które decydują o kierunku rozwoju gospodarstw, jest z kolei stan rynku ziemi rolniczej i warunki, które go kształtują. Rynek ziemi rolniczej można ocenić poprzez analizę zmian struktury obszarowej rolnictwa. W tym celu można wykorzystać takie mierniki jak:

> zmiana liczby gospodarstw rolnych,

> zmiana powierzchni użytkowanej przez gospodarstwa o większym obszarze,

> udział dzierżawy w użytkowaniu ziemi rolniczej.

Polska z ok. 1,4 mln gospodarstw znajduje się wśród krajów UE o największej ich liczbie (za Rumunią). Jest też wśród krajów o niskim udziale (21 proc.) powierzchni użytkowanej przez gospodarstwa o większym obszarze (czyli ponad 100 ha użytków rolnych) i udziale dzierżawy w użytkowaniu ziemi rolniczej (19 proc.). Jest nadal zatem krajem, gdzie rolnictwo jest silnie rozdrobnione i przeważają małe i średnie gospodarstwa, będące głównie własnością rolników.

Efekt ekonomii skali

W większości krajów, zwłaszcza takich, gdzie rolnictwo uznawane jest za wysoko rozwinięte i konkurencyjne, zmianom strukturalnym towarzyszy spadek liczby gospodarstw oraz wzrost udziału powierzchni użytkowanej przez większe z nich i wzrost udziału dzierżawy prywatnej w użytkowaniu ziemi. Do najważniejszych przyczyn tych zmian należy zaliczyć:

> ogólnoświatową tendencję szybszego tempa wzrostu kosztów pracy i cen środków produkcji niż cen produktów rolnych,

> rosnące wymogi przedsiębiorstw handlu i przetwórstwa rolniczego w zakresie wielkości, jakości i terminowości dostaw produktów rolniczych.

To presja otoczenia wymusza na rolnikach poszukiwanie korzyści wynikających z tzw. efektu ekonomii skali. W rolnictwie najłatwiej to uzyskać poprzez powiększenie gospodarstwa lub stada zwierząt. Na przeszkodzie stają ograniczone, a w dodatku malejące zasoby ziemi rolniczej oraz mała ilość ziemi pojawiającej się w obrocie. Mając to na uwadze, można stwierdzić, że w Polsce mamy jeszcze wiele do zrobienia.

W latach 2002–2010 liczba gospodarstw rolnych w naszym kraju spadała w tempie ponad 2,5 proc. rocznie, przy jednoczesnym niewielkim wzroście powierzchni użytkowanej przez gospodarstwa o powierzchni powyżej 100 ha. Jednak już w latach 2011–2014 powierzchnia użytkowana przez większe gospodarstwa spadła o ponad 13 proc., a w latach 2015–2017 liczba gospodarstw zaczęła rosnąć, zamiast nadal spadać.

W rozważaniach pomijam prywatną dzierżawę z uwagi na niejasny jej status i brak wiarygodnych danych. Paradoksalnie zatem w Polsce w ostatnich latach prawidłowość obserwowana w innych krajach przestała obowiązywać. Według danych GUS rośnie liczba gospodarstw o powierzchni ponad 1 ha i spada powierzchnia użytkowana przez gospodarstwa o powierzchni powyżej 100 ha. To przypadek czy zmiana powszechnej prawidłowości? Dane GUS za kolejny rok 2018 tę zmianę potwierdzają.

Wina ustawy o obrocie ziemią

Jakie może być źródło tych nietypowych niekorzystnych dla konkurencyjności polskiego rolnictwa zmian? W pierwszej kolejności to regulacje prawne dotyczące obrotu ziemią rolniczą. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w Polsce za zmiany liczby gospodarstw odpowiada przede wszystkim rynkowy obrót prywatnymi nieruchomościami rolnymi (gospodarstwa rodzinne). Natomiast za zmiany powierzchni użytkowanej przez większe gospodarstwa rolne – przede wszystkim rynkowy obrót nieruchomościami państwowymi (gospodarstwa wielkotowarowe utworzone na mieniu tzw. Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, czyli na gruntach b. PGR). Spójrzmy zatem na najistotniejsze zmiany, jakie wprowadzono w ostatnich latach w przepisach prawa.

W przepisach dotyczących prywatnego obrotu rynkowego należy zwrócić uwagę na regulację, która weszła w życie 30 kwietnia 2016 r. (ustawa z maja 2019 r. wprowadziła jedynie niewielkie do niej zmiany). Ustawę tę wprowadzono, bo zakwestionowano skuteczność ochrony polskiej ziemi (ustawa z 2003 r.), zwłaszcza przed tzw. spekulantami krajowymi i zagranicznymi. Aby ów brak naprawić, wprowadzono:

> wyłączność nabywania ziemi rolniczej przez rolników indywidualnych (wyjątki określa ustawa),

> administracyjny tryb kontroli obrotu,

> zakaz zbycia i dzierżawy nabytych nieruchomości rolnych (początkowo przez dziesięć lat, obecnie pięć lat),

Konsekwencje wprowadzonych zmian ujawniły się praktycznie od razu. I tak, nastąpiło:

> znaczące zmniejszenie liczby zawieranych transakcji i jeszcze większy spadek powierzchni sprzedanej,

> ograniczenie rolnikom indywidualnym dostępu do nabywania gruntów,

> wzrost liczby gospodarstw rolnych.

O ile spowolnienia obrotu ziemią rolniczą można się było spodziewać, o tyle dwie kolejne konsekwencje mogą budzić zaskoczenie. Wydaje się, że nie jest to efekt zamierzony przez ustawodawcę, ale produkt uboczny nadmiernego skomplikowania wprowadzonej regulacji oraz nadania zbyt dużego znaczenia celom o charakterze propagandowym.

Takim zabiegiem propagandowym jest zapisana w ustawie wyłączność nabywania ziemi przez rolników indywidualnych. Można szacować, że w 2017 r. ok. 30 proc. transakcji zawartych w prywatnym obrocie rynkowym zrealizowały osoby, które nie spełniały kryteriów rolnika indywidualnego. Trudno uznać taki poziom za ustawowy wyjątek od zasady.

Ta sytuacja jest także wynikiem przesunięcia kierunku zmian – z powiększania gospodarstw rodzinnych na tworzenie gospodarstw. Przy rozdrobnionej strukturze obszarowej, zwłaszcza w regionach o dużym popycie na ziemię ze strony istniejących gospodarstw rodzinnych, trudno uznać takie rozwiązanie za racjonalne.

Spowalnianie zmian strukturalnych

Głębsza analiza wskazuje, że administracyjny tryb kontroli obrotu ziemią rolniczą w porównaniu z poprzednio stosowanym prawem pierwokupu jest mniej skuteczny, bardziej uciążliwy dla uczestników obrotu i spowalnia zmiany strukturalne w rolnictwie. Powinno się zatem zrezygnować z tego rozwiązania. Jednak w ustawie z maja 2019 r. tego nie zrobiono, a nawet nie było to przedmiotem oceny.

W obrocie gruntami państwowymi kluczową datą jest rok 2011, kiedy weszła w życie ustawa wprowadzająca m.in. wyłączenia 30 proc. użytków rolnych z dzierżaw wielkotowarowych. Wyłączenia z pozoru były dobrowolne, ale pod groźbą sankcji w postaci nieprzedłużenia zawartych umów. Jako konsekwencje bezpośrednie i pośrednie tych nierozsądnych decyzji należy wskazać:

> zmniejszenie powierzchni użytkowanej przez gospodarstwa o większym obszarze,

> negatywne skutki ekonomiczne i społeczne w gospodarstwach, które wyłączyły grunty,

> złamanie zapisanego w ustawie ponadpartyjnego porozumienia z 2003 r. dotyczącego dualnego modelu rolnictwa (współistnienie gospodarstw rodzinnych i gospodarstw wielkotowarowych),

> naruszenie zasady trwałości umów, oznaczające podważenie podstaw dzierżawy,

> raz złamane zasady wykorzystano w 2016 r. jako pretekst do umożliwienia fizycznej likwidacji wszystkich wielkotowarowych dzierżaw, co jest stopniowo realizowane.

Szkodliwa „parcelacja latyfundiów"

Te działania są prowadzone, mimo że nie ma żadnych ekonomicznych i społecznych argumentów przemawiających za likwidacją najbardziej nowoczesnych i najlepiej przygotowanych do międzynarodowej konkurencji podmiotów, jakimi są wielkotowarowe gospodarstwa rolne. Tzw. wygaszanie gospodarstw należy traktować jako skrajną nieodpowiedzialność.

Czy ktoś jest w stanie wyobrazić sobie przeprowadzenie repolonizacji Pekao poprzez przejęcie samych tylko nieruchomości, po zwolnieniu pracowników i wyprzedaży majątku obrotowego i ruchomych środków trwałych? Jednak w rolnictwie nie tylko pomyślano o takim rozwiązaniu, ale realizuje się je w praktyce.