Stwierdzenie nieważności decyzji naruszałoby zasadę pewności prawa - wyrok NSA

Taka konkluzja wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lutego 2019 r. (II OSK 694/17), w którym sąd oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 listopada 2016 r. (sygn. VII SA/Wa 2860/15) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Czytaj także: Konsekwencje nieważności pozwolenia na budowę

Postępowanie nadzorcze

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Inwestor uzyskał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na przebudowę części mieszkania na lokal handlowy i rozbudowę budynku gospodarczego z przystosowaniem na cele mieszkalne. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w lutym 1999 r. i stała się ostateczna.

Po ponad 16 latach od wydania tej decyzji postępowanie nadzorcze – w sprawie stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia na budowę – przeprowadził wojewoda. Wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia złożył właściciel nieruchomości sąsiadującej z inwestycją objętą pozwoleniem. We wniosku wskazał, że jego zdaniem pozwolenie na budowę dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa. Jest tak dlatego, że budynek został wadliwie zaprojektowany. Na ścianie zlokalizowanej na granicy z działką sąsiednią (należącą do skarżącego) zaprojektowano ocieplenie styropianem o grubości 10 cm, co sprawiło, że budynek (jego ściana) przekroczył granice działki. Inwestor nie posiadał jednak tytułu do dysponowania na cele budowlane nieruchomością sąsiednią.

Wojewoda podzielił argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia i w konsekwencji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (KPA) wydał decyzję stwierdzającą nieważność pozwolenia na budowę z uwagi na rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

GINB uchyla decyzję wojewody

Odwołanie od decyzji wojewody złożył inwestor. Organ odwoławczy, tj. główny inspektor nadzoru budowlanego (GINB) uwzględnił odwołanie i uchylił w całości decyzję wojewody i orzekł, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu.

Zdaniem GINB pozwolenie na budowę w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na wykonanie ocieplenia zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa - art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Dla tych robót budowlanych inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mimo że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza prawo, to GINB uznał, że stwierdzenie nieważności tej decyzji – po upływie ponad 16 lat od daty jej wydania oraz w sytuacji, gdy skarżąca nie kwestionowała tej decyzji przez ponad 11 lat, w tym wcześniej nie oponowała przeciwko takiej zabudowie na działce sąsiedniej – naruszałoby zasadę pewności obrotu oraz elementarne poczucie sprawiedliwości.

Organ powołał się na stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, w którym uznano za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP przepis art. 156 § 2 KPA w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Z uwagi na powyższe GINB uznał, że w przedmiotowej sprawie niedopuszczalne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji – pozwolenia na budowę – obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło ponad 10 lat. GINB dodał, że kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 KPA.

Skarga do WSA

Od decyzji GINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA) wywiódł właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną. WSA uznał jednak stanowisko GINB za prawidłowe i oddalił skargę. WSA wskazał, że niewątpliwie wadliwa jest decyzja o pozwoleniu na budowę w części, w jakiej przewiduje ocieplenie znajdujące się na działce sąsiedniej. Tym niemniej WSA, podobnie jak GINB, uwzględnił stanowisko zawarte w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Skutkiem uznania za niekonstytucyjny przepisu wynikającego z art. 156 § 2 KPA w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego i niewątpliwie po upływie ponad 10 lat od jej wydania, jest konieczność zastosowania w danej sprawie art. 158 § 2 KPA. Oznacza to, że nawet w przypadku uznania, że decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA, organ administracji publicznej powinien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Skarga kasacyjna do NSA

Od wyroku WSA skarżący złożył skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA). NSA podzielił jednak stanowisko WSA i oddalił skargę kasacyjną. NSA zwrócił uwagę, że pomimo upływy ponad 3 i pół roku od wydania przez Trybunał Konstytucyjny ww. wyroku, ustawodawca nadal nie wykonał tego orzeczenia, utrzymując w ten sposób niezgodny z Konstytucją stan pominięcia prawodawczego. Sprowadza się on do braku ustawowego wyznaczenia ram czasowych dla możliwości stwierdzenia przez organ administracji nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA.

NSA uznał, że termin 10 lat z perspektywy aktualnego brzmienia art. 156 § 2 KPA jest najbardziej właściwym, do którego należało odnieść ramy czasowe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 KPA. W niniejszej sprawie termin 10-letni został istotnie przekroczony, ponieważ skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji wydanej ponad 16 lat wcześniej. Zdaniem NSA stwierdzenie nieważności tej decyzji obecnie naruszałoby konstytucyjną zasadę pewności prawa oraz zaufania obywateli do prawa stanowionego i stosowanego.

Sygnatura akt: II OSK 694/17

Tomasz Duchniak radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak

Omawiany wyrok dotyczy istotnej problematyki żądania stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy wysuwanie takiego żądania ma miejsce po upływie wielu lat od wydania pozwolenia. W praktyce bardzo często spotyka się takie przypadki. O ile przepis art. 156 § 2 KPA zawiera wyraźne granice czasowe limitujące dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na niektóre, określone kwalifikowane wady prawne decyzji, o tyle brak jest takiego horyzontu czasowego dla wady w postaci rażącego naruszenia prawa. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., w którym orzekł, że art. 156 § 2 KPA w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Do dnia dzisiejszego ustawodawca nie wykonał ww. orzeczenia Trybunału i nie wprowadził do art. 158 § 2 KPA granicy czasowej dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Omawiane orzeczenie wychodzi naprzeciw zaniechaniu ustawodawcy poprzez przyjęcie stanowiska, że – na gruncie stanu faktycznego omawianej sprawy – po upływie 10 lat od daty wydania decyzji, nie jest dopuszczalne stwierdzenie jej nieważności. W takim przypadku zastosowanie znajdzie art. 158 § 2 KPA.