Uchylenie pozwolenia na budowę, a trwałość pozwolenia na użytkowanie

Część spośród wydawanych pozwoleń na budowę dotkniętych jest pewnymi uchybieniami formalnymi. Dotyczy to w szczególności inwestycji wymagających bardziej złożonych postępowań, obejmujących uzyskanie decyzji środowiskowej, warunków zagospodarowania i zabudowy terenu, oraz podlegających zmianom w trakcje procesu budowlanego. W niektórych przypadkach uchybienia formalne mogą skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Pojawia się, zatem pytanie, czy jeżeli uchylenie bądź stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nastąpi po długotrwałym postępowaniu odwoławczym, już po zakończeniu robót budowlanych i wydaniu pozwolenia na użytkowanie – to czy spowoduje to w konsekwencji wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie? Czy może to skutkować wstrzymaniem użytkowania obiektu budowlanego, który został już zgodnie z prawem oddany do użytkowania?

Czytaj także: Kto może być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę

Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie

Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu inwestor jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie:

? jeśli wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyż obiekt budowlany jest zaliczony do kategorii wskazanych w przepisach Prawa budowlanego (m.in. budynki biurowe i konferencyjne, szpitale, centra handlowe, domy towarowe, hotele);

? w przypadku zakończenia procedury legalizacyjnej lub naprawczej; oraz

? w sytuacji przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, które ma nastąpić jeszcze przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie organy administracji badają zgodność inwestycji z pozwoleniem na budowę. Organy mogą przeprowadzić kontrolę sprawdzającą, czy przewidziane w projekcie rozwiązania, gwarantujące zachowanie odpowiednich wymogów, zostały rzeczywiście zastosowane w danym obiekcie budowlanym. Postępowanie to kończy się wydaniem pozwolenia na użytkowanie.

Skutki stwierdzenia uchybień

Co zatem w sytuacji, gdy inwestor przeprowadził inwestycję zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę, uzyskał pozwolenie na użytkowanie, przystąpił do użytkowania obiektu, a następnie w pozwoleniu na budowę stwierdzono uchybienia, skutkujące wyeliminowaniem takiego pozwolenia na budowę z obrotu prawnego?

Zarówno analiza przepisów prawa budowlanego jak i orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę a decyzją o pozwoleniu na użytkowanie zachodzi zależność, polegająca na tym, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie może zostać wydana dopiero po wydaniu tej pierwszej.

W przypadku usunięcia z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, można teoretycznie rozważać dwa rodzaje postępowań w stosunku do pozwolenia na użytkowanie:

? wznowienie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie albo

? postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Wznowienie postępowania

Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę może stanowić podstawę do wznowienia postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W wyroku z 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3322/14, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że między decyzją o pozwoleniu na budowę a decyzją o pozwoleniu na użytkowanie zachodzi, wynikająca z przepisu art. 55 Prawa budowlanego, zależność w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 8 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Zależność ta oznacza, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Jednak możliwość uchylenia pozwolenia na użytkowanie w postępowaniu wznowieniowym podlega pewnym ograniczeniom – czasowym i merytorycznym. Tak więc organ nie może uchylić decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat, a także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 k.p.a.).

Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych w postępowaniu wznowieniowym organ rozstrzyga sprawę na nowo przy uwzględnieniu faktu, że w obrocie prawnym nie występuje już pozwolenie na budowę. Jeśli nie zaistnieją wskazane powyżej przesłanki negatywne – upływ czasu czy perspektywa wydania decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej, to wówczas nie możemy wykluczyć, że organ uchyli pozwolenie na użytkowanie.

Nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie

W sytuacji, gdy została stwierdzona nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę nie można wykluczyć stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 sąd podjął się rozstrzygnięcia, czy stwierdzenie nieważności decyzji, na której oparto inną decyzję zależną, jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, czy też stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., przychylając się do pierwszego rozwiązania.

Przenosząc powyższe na grunt Prawa budowlanego, stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jako decyzji opartej na wydanej uprzednio decyzji. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2017 roku, sygn. akt II OSK 2766/15, w którym sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę pociąga za sobą stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Należy jednak pamiętać, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, a jedyne rażące naruszenie prawa. Takie kwalifikowane naruszenie prawa polega na tym, że rozstrzygnięcie sprawy jest w sposób oczywisty sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08); treść wydanej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (zob. wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99).

Przesłanką negatywną stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. Z takimi skutkami mamy do czynienia wtedy, gdy organ administracji nie będzie uprawniony ani przez przepisy prawa materialnego, ani przez przepisy proceduralne do odwrócenia, cofnięcia lub zniesienia tego skutku przez wydanie decyzji (zob. uchwała składu siedmiu sędziów SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 20 marca 2000 r., OPS 14/99).

Podważenie pozwolenia w praktyce

Podsumowując powyższe stanowiska sądów administracyjnych, należy stwierdzić, że orzeczenia potwierdzają teoretyczną możliwość wznowienia postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji uchylenia pozwolenia na budowę albo stwierdzenia jej nieważności, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę. Nie oznacza to jednak wcale, że zakwestionowanie pozwolenia na użytkowanie w takich okolicznościach jest regułą.

Zarówno postępowanie wznowieniowe jak i postępowanie o stwierdzenie nieważności jest wszczynane z urzędu albo na żądanie strony postępowania. W przypadku pozwolenia na użytkowanie przyjmuje się, że jej stroną jest, co do zasady wyłącznie adresat tej decyzji. Prawdopodobieństwo, że inwestor będzie domagał się stwierdzenia nieważności lub uchylenia uzyskanego pozwolenia na użytkowanie należy z praktycznych względów ocenić jako niewielkie. Podobnie w przypadku organów administracji - organy te nie będą raczej zainteresowane usunięciem z obrotu wydanej przez siebie decyzji pozwoleniu na użytkowanie, tym bardziej, że może się to wiązać z odpowiedzialnością odszkodowawczą tych organów. Przypadki uchylenia pozwolenia na użytkowanie na skutek uchylenia lub stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z powodu uchybień formalnych są w praktyce niezwykle rzadkie.

Czy należy krytykować organy administracji za niechęć do wzruszania czy stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie na skutek stwierdzenia formalnych uchybień na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę? Naszym zdaniem nie. Istotnym argumentem przemawiającym przeciwko podważaniu ostatecznej decyzji pozwolenie na użytkowanie jest zasada trwałości decyzji administracyjnej. Ma ona na celu przede wszystkim ochronę praw nabytych, a także ochronę porządku prawnego, zapewnienie stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa. Decyzji ostatecznej służy także tzw. domniemanie legalności. Decyzja jest ważna i powinna być wykonywana do momentu, gdy zostanie zakwestionowana, tj. zmieniona, uchylona lub zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ we właściwym postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2017, sygn. akt I OSK 1545/15).

Postępowanie naprawcze

Obiekt budowlany, wobec którego uchylono pozwolenie na budowę z przyczyn proceduralnych, może w rzeczywistości w pełni nadawać się do użytkowania. Istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego, którego celem jest wyeliminowanie stanu niezgodnego z prawem, a który wynika z uchybień pozwolenia na budowę.

Trzeba pamiętać, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie polega na wydaniu przez organ kolejnego pozwolenia na budowę, gdy inwestycja została już zrealizowana. Działania podejmowane przez organ w postępowaniu naprawczym zmierzają do ustalenia, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa.

W omawianym tu postępowaniu organ wydaje decyzję, która nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora. Postępowanie naprawcze kończy się wydaniem odpowiedniej decyzji administracyjnej. W przypadku decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych – jest to decyzja stwierdzająca ich wykonanie bądź w przypadku ich niewykonania – nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, zaś w przypadku decyzji zobowiązującej do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (zob. wyrok NSA z 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3116/14, wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1199/15) – jest to decyzja o jego zatwierdzeniu.

W naszej ocenie, aby zminimalizować ryzyko, pierwsze działania powinny być podjęte już w momencie wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, a jeszcze przez wszczęciem postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie (które to postępowanie, co należy raz jeszcze podkreślić, może w ogóle nie zostać wszczęte). Jeżeli jednak doszłoby do takiego postępowania, istnieje duże prawdopodobieństwo, że właściciel obiektu ukończy postępowanie naprawcze jeszcze przed prawomocnym uchyleniem czy stwierdzeniem nieważności pozwolenia na użytkowanie.

Przepisy prawa budowlanego nie regulują wprost działań, jakie powinny być podjęte w przypadku uchylenia pozwolenia na budowę wobec obiektu już oddanego do użytkowania. W praktyce, o ile obiekt nie narusza przepisów techniczno-budowlanych lub przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, możliwe jest dokonanie działań naprawczych co do sytuacji prawnej obiektu bez konieczności wstrzymywania jego użytkowania. W szczególności organy nadzoru budowlanego powinny mieć na względzie, że inwestor zrealizował swoje zamierzenie budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, które dopiero później zostało wyeliminowane z obrotu. Inwestycja nie jest zatem samowolą budowlaną, a inwestor działał w zaufaniu do organów państwa i przepisów prawa. Z tego powodu inwestor nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji działań organów administracji.