Maciej Gutowski, Piotr Kardas: Niemądra uchwała SN

Ostatnio uwagę przykuła uchwała SN z 30 września 2024 r., I KZP 3/24, stwierdzająca – zgodnie z komunikatem na stronie SN – że przepisy, na podstawie których prokurator Dariusz Barski został w 2016 r. przywrócony do służby, miały i mają nadal moc obowiązującą, a tym samym został skutecznie powołany na urząd prokuratora krajowego. Pierwszorzędnym problemem nie jest, że została ona wydana w tzw. składzie neosędziowskim, lecz to, że jest niepokojąco wątpliwa. Skład orzekający pomylił bowiem problem obowiązywania ustawy z problemem czasowego ograniczenia kompetencji prokuratora generalnego do przywrócenia do służby czynnej i powołania prokuratorów.

Trzeba czytać łącznie

Uchwała wskazuje wprost: „Przepisy art. 47 § 1 i 2 ustawy z 28 stycznia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (DzU z 2016 r., poz. 178 z późn. zm.) nie mają charakteru epizodycznego i nie zawierają ograniczenia temporalnego dotyczącego ich obowiązywania. Przepisy te mają charakter ustrojowy i obowiązują nadal, do czasu ewentualnego wyeliminowania w sposób przewidziany prawem. (…) W konsekwencji, skoro podjęcie stosownej decyzji o przywróceniu prokuratora w stanie spoczynku do służby czynnej w trybie art. 47 § 1 i 2 (…), a następnie powołanie go przez prezesa Rady Ministrów, na wniosek prokuratora generalnego, na stanowisko pierwszego zastępcy prokuratora generalnego- prokuratora krajowego miało wiążącą podstawę prawnoustrojową, to było powołaniem prawnie skutecznym”.

I choć w ustnym uzasadnieniu istoty problemu dotknięto, wskazując, że „w ocenie SN art. 47 § 1 i 2 nie zawiera żadnego ograniczenia czasowego co do jego stosowania”, to jednak nie dostrzeżono, że wykładnia art. 47 pwpop wymaga uwzględnienia pozostałych przepisów tej ustawy tworzących jej normatywny kontekst wewnętrzny, w tym w szczególności przepisów art. 34, art. 35 § 1, art. 51 § 1 i art. 53 § 1 pwpop, oraz wynikających z nich konsekwencji.

Powyższe przepisy należy czytać łącznie. Zamieszczone są w tym samym akcie prawnym, stanowią podstawę rekonstrukcji normy kompetencyjnej określającej treść i ramy czasowe przyznanego prokuratorowi generalnemu uprawnienia i dopiero analiza systemowa pozwala zrekonstruować treść kompetencji. Funkcja oraz cel ustawy pwpop, a także nowego prawa o prokuraturze z 2016 r. (pop) obrazują z kolei cel normy kompetencyjnej oraz jej miejsce w systemie prawnym (wykładnia systemowa i funkcjonalna).

Gdy w 2016 r. zniesiono formalną niezależność prokuratury od rządu, tworząc fuzję personalną prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości, w marcu 2016 r. likwidowano Prokuraturę Generalną i rozpoczęto kompletowanie kadr Prokuratury Krajowej i innych jednostek organizacyjnych prokuratury spośród prokuratorów, do których minister sprawiedliwości miał zaufanie. Część z nich pozostawała w stanie spoczynku. By umożliwić im powrót do służby czynnej i ułatwić organizację „nowej prokuratury,” wprowadzono art. 47 pwpop.

Jednocześnie, z uwagi na potrzebę niezwłocznego obsadzenia funkcji kierowniczych w jednostkach prokuratury, w związku z wygaśnięciem kadencji prokuratorów powołanych do pełnienia funkcji w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury (art. 53 § 1 pwpop), a także utworzeniem Prokuratury Krajowej (art. 26 § 2), w ustawie pwpop pojawiło się ograniczenie czasowe do dokonania niezbędnych powołań (14 dni, art. 34), (30 dni, art. § 1) i (60 dni art. 53 § 1).

To wyjaśnia, dlaczego kompetencja z art. 47 § 1 miała charakter czasowy i wygasła po 60 dniach od dnia wejścia pwpop, czyli z chwilą skompletowania składu osobowego prokuratury (a w stosunku do Dariusza Barskiego być może wcześniej, tj. po upływie 14 dni lub z chwilą powołania na stanowisko prokuratora krajowego).

Te normy były bowiem normatywną podstawą reorganizacji struktur prokuratury i kompletacji nowego składu. Sama nazwa ustawy „Przepisy wprowadzające prawo o prokuraturze” wskazuje, że ma ona charakter ukierunkowany na wprowadzenie i uruchomienie nowej regulacji prawnej, jaką jest prawo o prokuraturze. Jak trafnie podkreślano w wypowiedziach dotyczących tej ustawy, jej zasadniczym celem było „obsłużenie” ustawy podstawowej, tj. pop. Zarazem ta ostatnia ustawa stała się z chwilą uchwalenia i promulgacji prawem ustrojowym prokuratury, w sposób kompletny regulującym jej funkcjonowanie.

Dwa przepisy będące podstawą powrotu do służby

Prawo o prokuraturze zawiera rozwiązania regulujące powrót prokuratorów ze stanu spoczynku (prokuratorskiej emerytury). Określa je art. 127 § 1 pop zawierający odesłanie do artr. 74 ustawy–Prawo o ustroju sądów powszechnych. Przepis ten umożliwia powrót prokuratora w stanie spoczynku na stanowisko zajmowane poprzednio albo równorzędne, jeżeli przejście w stan spoczynku związane było ze zmianą ustroju prokuratury lub zmianą okręgów.

Na podstawie takich przesłanek prokurator D. Barski przeszedł w stan spoczyku w momencie likwidacji Prokuratury Krajowej, rozdzielenia funkcji MS i PG i tworzenia Prokuratury Generalnej w 2010 r. Regulacje zawarte w art. 127 § 1 pop mają charakter trwały. Odnoszą się do każdego przypadku powrotu do służby cznnej ze stanu spoczynku po upływe 60 dni od dnia wejścia w życie pop i pwpop. Oznacza to, że w stosunku do prokuratorów pozostających w dniu wejścia w życie pwpop w stanie spoczynku podstawą powrotu do służby, w okresie 60 dni od wejścia w życie pwpop, mógł być art. 47 § 1 pwpop, zaś po upywie tego termniu przepis art. 127 § 1 pop.

W systemie prawnym nie ma zatem luki w regulacjach określających podstawy powrotu prokuratorów ze stanu spoczynku. Istnieją zarazem odmienne co do pewnych aspektów regulacje. Pierwsza zawarta w art. 47 § 1 pwpop odnosi się wyłącznie do okresu 60 dni od dnia wejścia w życie pwpop – 14 dni – art. 34 pwpop).

Jakkolwiek art. 47 § 1 pwpop określający tę kompetencję po upływie tych terminów pozostaje elementem obowiązującego porządku prawnego, a więc w pewnym sensie obowiązuje, to jednak określona w nim kompetencja wygasła z uwagi na czasowe ograniczenie. W jej miejsce weszła kompetencja z art. 127 § 1 pop, który cały czas określa podstawy powrotu prokuratora ze stanu spoczynku.

Artykuł 127 § pop odnosi się do prokuratorów, którzy pozostawali w stanie spoczynku w dniu wejścia w życie pwpop i nie skorzystali w ciągu 60 dni od dnia jej wejścia w życie z prawa powrotu do służby czynnej na podstawie art. 47 § 1 pwpop, oraz do prokuratorów, którzy przeszli w stan spoczynku po wejściu w życie ustawy pwpop. Należy podkreślić, że w 2016 r. w okresie 60 dni od wejścia w życie pwpop nie został złożony wniosek o powrót do służby czynnej prok. D. Barskiego. Kwestia powrotu do służby czynnej prok. Barskiego pojawiła się dopiero w 2022 r. Wówczas podstawą prawną powrotu do służby czynnej mógł być już wyłącznie przepis art. 127 § 1 pop. Z przepisu tego jednak nie skorzystano, wskazując wyraźnie jako podstawę prawną art. 47 § 1 pwpop.

Kwestia uposażenia

Poszukując wyjaśnienia takiego sposobu postępowania, wskazać można, że art. 47 § 3 pwpop zawiera gwarancję automatycznego powrotu prokuratora przywróconego do służby czynnej, na jego wniosek, na poprzednio zajmowany stan spoczynku. Ta regulacja stwarza podstawę do złożenia oświadczenia o powrocie do stanu spoczynku z zagawrantowaniem 100 proc. wynagrodzenia, jakie prokurator D. Barski uzyskał na podstawie szczególnych przepisów związanych z reorganizacją prokuratury w 2010 r.

Gdyby sytuację prokuratora D. Barskiego oceniać na podstawie art. 127 § 1 pop, to z uwagi na stosunkowo młody wiek nie mógłby przejść w stan spoczynku na żądanie (bez spełnienia przesłanki odpowiedniego wieku lub stażu) i nie uzyskałby uposażenia w wysokości 100 proc. Być może z tych względów, a nie jedynie przez oczywistą omyłkę wybrano przepis art. 47 § 1 pwpop.

Popełniono błąd. Skorzystano z kompetencji, która wygasła. W jej miejsce „weszła” natomiast kompetencja z art. 127 § 1 pop. Z tej kompetencji zaś nie skorzystano. Nie dostrzeżono, że systemowo i funkcjonalnie trudno znaleźć podstawy, które miałyby uzasadniać twierdzenie, że szczególna kompetencja z art. 47 § 1 pwpop ma charakter nieograniczony czasowo, a więc wykracza ponad wskazane 60 dni potrzebnych na skompletowanie kadr nowej Prokuratury Krajowej, i to aż do 2022 r. Wykładnia językowa art. 47 § 1 pwpop, w szczególności powiązana z analizą problematyki obowiązywania, nie zaś granic czasowych określonej w nim kompetencji, nie jest wystarczająca.

Wypada wspomnieć, że znaczącą część uzasadnienia uchwały zajęła próba wykazania, że członkowie składu orzekającego SN są niezawiśli i bezstronni, pomimo że uzyskali funkcję na podstawie rekomendacji wadliwej tzw. neo-KRS. W tym zakresie odwoływano się do wypracowanych w doktrynie i orzecznictwie kryteriów niezawisłości sędziowskiej. Zapomniano tylko, że owe kryteria odnoszą się do sędziów dających gwarancje instytucjonalne. Jak zaś wynika z orzecznictwa TSUE i ETPCz, tzw. neosędziowie takich gwarancji nie posiadają, ponieważ uzyskali swe stanowiska w wadliwej procedurze oraz przy udziale wadliwego organu, i to zarówno z perspektywy konstytucyjnej, jak i unijnej i konwencyjnej.