Prezydent Andrzej Duda 22 lutego 2017 r. podpisał zainicjowaną przez siebie i uchwaloną 26 stycznia 2017 r. nowelizację ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z inicjatywy Związku Przedsiębiorców i Pracodawców uroczystość podpisania odbyła się w siedzibie jednej z rodzinnych firm w Raszynie, co miało podkreślać doniosłość zmiany dla tej grupy przedsiębiorców. Według prezydenta celem nowelizacji jest bowiem ochrona interesów mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw, a jest to inicjatywa „niezwykle ważna, i (...) aż dziw bierze, iż do tej pory jej nie zrealizowano".
Krąg adresatów jest zbyt wąski
Choć sporo w tych słowach marketingowej emfazy – dobrze, że prezydent daje sygnał, iż w obliczu ilości, wątpliwej jakości i stopnia skomplikowania uchwalanych aktów prawnych należy położyć nacisk na uwzględnianie w tej powodzi legislacyjnej potrzeb i interesów mikro-, małych i średnich przedsiębiorców (MMŚP).
Podpisana przez prezydenta nowelizacja wprowadza w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej zapis, że odtąd obligatoryjną częścią uzasadnienia większości projektów ustaw lub rozporządzeń (z wyjątkiem tych niedotyczących praw i obowiązków majątkowych lub wobec organów administracji publicznej) ma być ocena przewidywanego wpływu proponowanych przepisów na działalność mikro-, małych i średnich przedsiębiorców. Na pozór więc wszystko jest w porządku. Wprowadzona zmiana ma niestety charakter wybiórczy i cząstkowy. Nowy przepis zamieszczono w art. 103 ustawy, zawierającym normy adresowane do organów państwa, formułujące ich powinności w stwarzaniu korzystnych warunków funkcjonowania i rozwoju MMŚP. Już ta konstrukcja powoduje, że krąg adresatów prezydenckiej nowelizacji ogranicza się do organów administracji publicznej. Nie obejmie więc np. obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z 24 czerwca 1999 r., realizującej przepis art. 118 ust. 2 Konstytucji RP. Z drugiej strony nowelizacja dubluje obowiązki wynikające dla projektów rządowych i ministerialnych z wytycznych legislacyjnych bazujących na regulaminie pracy Rady Ministrów. Zobowiązują one m.in. do określania skutków projektowanych aktów prawnych dla przedsiębiorców – a więc także MMŚP.
A przepisy wciąż niejednolite
Zamiast zatem – skoro już dostrzeżono problem – kompleksowo uregulować go w całości, zdecydowano się na próbę wypełnienia luki pomiędzy obowiązującymi regułami legislacji, nakazującymi uwzględnianie analogicznych informacji w obligatoryjnych OSR (ocenach skutków regulacji), towarzyszących np. projektom inicjowanym przez Radę Ministrów, a ścieżkami legislacyjnymi niejako wyłączonymi spod obowiązywania tych zasad o charakterze ogólnym. W konsekwencji przepisy mające uporządkować reguły uchwalania aktów prawnych najwyższej rangi, stanowiących źródła prawa powszechnie obowiązującego, mają nadal charakter niejednolity i są jeszcze bardziej niż dotychczas rozproszone.
Śladem poprzednika
Choć jednak wybrane rozwiązanie nie jest najlepszym z możliwych, to dobrze, że prezydent Andrzej Duda dostrzega zarówno potrzebę szerszego uwzględniania w procesie legislacyjnym interesów przedsiębiorców, jak i – pogłębiane jeszcze obecną praktyką –niedoskonałości samej regulacji procesu przygotowywania powszechnie obowiązujących aktów prawnych. Idzie w ten sposób w ślady swojego poprzednika Bronisława Komorowskiego, który w formule debat eksperckich pod swoją egidą doprowadził do przygotowania wielu projektów i inicjatyw, m.in. mających na celu poprawę stanu legislacji w Polsce. Warto przywołać w tym miejscu opublikowaną w październiku 2013 r. Zieloną Księgę – System Stanowienia Prawa w Polsce, której autorzy wskazywali na pilną potrzebę zarówno kompleksowego uregulowania zasad stanowienia aktów prawnych najwyższej rangi, jak i m.in. rolę w tym procesie ujednoliconych i podniesionych do rangi wymogu ustawowego ocen skutków regulacji (OSR), zawierających m.in. element oceny wpływu projektowanych regulacji na sferę przedsiębiorczości. Wydaje się, że obecnie – nie bacząc na to, iż jest ona elementem dziedzictwa prezydenta Bronisława Komorowskiego – warto by powrócić do tej koncepcji. Fundamentem tamtej propozycji było bowiem rozwiązanie, które – przy założeniu poważnego podejścia do samego procesu tworzenia prawa przez parlament i inne zaangażowane w ten proces podmioty – mogłoby pozwolić na systemowe usunięcie braków, które obecnie punktowo próbuje poprawić nowelizacja Andrzeja Dudy. Chodzi mianowicie o nadanie OSR rangi elementu obligatoryjnego dla każdego projektu aktu ustawodawczego, niezależnie od jego autora i inicjatora, na dodatek aktualizowanego na każdym etapie procesu legislacyjnego. Dzięki takiemu rozwiązaniu ustawodawca w każdym momencie – od wniesienia projektu aż to uchwalenia ustawy czy wydania rozporządzenia – dysponowałby pełną i aktualną informacją o skutkach, jakie jego decyzja spowoduje.