Zmiany w kodeksie postępowania administracyjnego - mecz, w którym wszyscy mogą być wygranymi

W dynamicznej rzeczywistości gospodarczej prawo musi nadążać za rosnącymi wymaganiami stawianymi administracji publicznej. Oprócz treści przepisów ważna jest praktyka ich stosowania. Nowoczesny urząd ma być sprawny, rzetelny, otwarty na dialogu i odbiurokratyzowany. 1 czerwca wchodzi w życie największa od lat nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), która wypełnia prawo obywatela do dobrej administracji konkretnymi gwarancjami. Skorzystają na tym także przedsiębiorcy.

Każdego dnia organy administracji rozstrzygają na podstawie k.p.a. tysiące spraw. Choć dotyczą one nie tylko przedsiębiorców, to procedury administracyjne nabierają szczególnego znaczenia właśnie w kontekście otoczenia prawnego biznesu. Zbyt długie postępowania czy nadmierna biurokracja odsuwają w czasie nowe inwestycje, a nierzadko wręcz do nich zniechęcają. Czas to pieniądz, co potwierdziły zeszłoroczne badania Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości: 78 proc. pytanych przedsiębiorców wskazało na potrzebę reform postępowań administracyjnych. Jeśli dodać do tego, że aż w ponad 20 proc. z 80 tys. rozpatrywanych rocznie skarg sądy administracyjne przyznają rację skarżącym, potrzeba zmian urzeczywistniających prawo do dobrej administracji staje się paląca.

Sprawnie, sprawiedliwie

Nowelizacja k.p.a. ma trzy zasadnicze cele. Pierwszy, dość oczywisty, to usprawnienie i przyspieszenie procedur. Drugi to stworzenie ram bardziej partnerskich relacji między obywatelami i administracją. Trzeci cel to wprowadzenie oczekiwanej od lat ogólnej regulacji dotyczącej kar administracyjnych, tak by były adekwatne do przewinień.

Oprócz oczywistych korzyści dla obywateli, w tym przedsiębiorców, skutkiem zmian powinna być też poprawa wizerunku administracji.

Milczenie przyspieszy finał

Wyznacznikiem sprawności działania administracji jest czas załatwiania spraw. Nierzadko oczekiwanie na ostateczną decyzję trwa nawet kilka lat. Przyczynia się do tego sam model postępowania, który zakłada, że przed wniesieniem skargi do sądu konieczne jest zaskarżenie decyzji w trybie administracyjnym. Ta sama sprawa jest więc często rozpoznawana wielokrotnie przez organy administracji i sądy. Sytuację pogarsza znaczna liczba decyzji kasatoryjnych, czyli takich, które nie rozstrzygają sprawy, ale przekazują ją do ponownego rozpatrzenia.

Nowelizacja k.p.a. przewiduje kilka rozwiązań, które ograniczą te problemy. Po pierwsze, strony będą mogły zrezygnować z niektórych etapów procedury, przede wszystkim zdecydować, czy chcą skorzystać z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ przed skierowaniem jej do sądu. Praktyka pokazuje, że ten środek zaskarżenia decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez organy centralne i samorządowe kolegia odwoławcze jest mało skuteczny.

Jeszcze mniejszą skuteczność mają wezwania do usunięcia naruszenia prawa, dlatego również ten środek nie będzie wymagany przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Strony uzyskają też wpływ na to, czy w razie konieczności uzupełnienia dowodów sprawa zostanie przekazana do ponownego rozpoznania. Na wniosek strony organ drugiej instancji co do zasady będzie musiał przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające i wydać decyzję rozstrzygającą sprawę. Wszystkie te rozwiązania opierają się na przekonaniu, że dwukrotne zbadanie każdej okoliczności sprawy to uprawnienie strony, a nie obowiązek, który należy realizować nawet wbrew woli stron.

Dodatkowo projekt wprowadza szybszą ścieżkę zaskarżania decyzji kasatoryjnych, przekazujących sprawę z powrotem do pierwszej instancji. Sąd rozpozna sprzeciw od takiej decyzji w skróconej procedurze, w której oceniane będzie tylko to, czy organ odwoławczy rzeczywiście nie miał możliwości merytorycznego załatwienia sprawy. Jeżeli sąd uzna, że organ pochopnie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania (a więc de facto wydłużył obywatelowi ścieżkę do uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia), będzie mógł wymierzyć temu organowi grzywnę.

Do skrócenia czasu rozpoznawania spraw administracyjnych zmierzają też inne rozwiązania, np. postępowania uproszczone i tzw. milcząca zgoda. Postępowanie uproszczone jest dedykowane sprawom prostym pod względem faktycznym i prawnym. Zakłada ono m.in. ograniczenie postępowania wyjaśniającego. Regułą w postępowaniu uproszczonym powinno być milczące załatwienie sprawy. Oznacza to, że brak reakcji organu w określonym terminie (modelowo – miesiąca) na kompletny i prawidłowo złożony wniosek oznacza załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela (np. udzielenie zezwolenia zgodnie z wnioskiem). Postępowanie uproszczone i tzw. milcząca zgoda będą mogły znaleźć zastosowanie w sprawach, które zostaną wskazane w ustawach odrębnych. Uzupełnieniem powyższych zmian jest wprowadzenie przejrzystych zasad zaskarżania bezczynności organów lub przewlekłości postępowania.

Więcej partnerstwa i zaufania

Za jeden z mierników efektywności administracji można uznać również odsetek decyzji, które nie są zaskarżane. Przyczyną braku akceptacji obywatela dla sposobu rozstrzygnięcia może być niewłaściwy „przepływ informacji". Niezrozumienie motywów, jakimi kierował się organ, czy wręcz zaskakiwanie strony treścią decyzji zwiększa prawdopodobieństwo jej zaskarżenia. Nawet wtedy, gdy jest prawidłowa.

Największą nowością będzie mediacja. Ułatwi ona polubowne rozwiązanie sporów między stronami, np. konfliktów sąsiedzkich czy spraw skomplikowanych inwestycji, na które nie zgadzają się okoliczni mieszkańcy. Z kolei mediacja z udziałem organu, bo nie ograniczamy jej tylko do relacji strona–strona, pozwoli lepiej poznać stanowiska, rozważyć okoliczności, wreszcie celniej wyjaśnić motywy decyzji. Mediacja będzie dobrowolna, prowadzona przez bezstronną osobę, a jej koszty poniesie co do zasady organ. Strony poniosą koszty mediacji w sprawach, w których to między nimi rozwiązywany jest spór. Mediacji towarzyszą zmiany ułatwiające korzystanie z funkcjonującej już w prawie administracyjnym ugody między stronami.

Projekt zobowiązuje ponadto organy administracji, przed wydaniem decyzji odmownej, do poinformowania, jakie konkretne warunki uwzględnienia żądania wnioskodawcy nie zostały spełnione. W tym bardzo praktycznym rozwiązaniu chodzi o to, by strona miała możliwość skorygowania swojego wniosku, zamiast zaskarżać decyzję czy składać nowy wniosek.

Nowelizacja k.p.a. i konsekwentne stosowanie nowych przepisów zwiększy zaufanie do działania administracji. Temu celowi służą m.in. zasada przyjaznej interpretacji przepisów oraz nakaz rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony. Niejasne przepisy prawa czy niejednoznaczne dowody nie powinny rodzić dla stron negatywnych skutków, takich jak nałożenie obowiązku (np. kary administracyjnej) albo odebranie uprawnień (np. cofnięcie zezwolenia czy wywłaszczenie). Wątpliwości w takich sprawach powinny być rozstrzygane na korzyść obywatela. Projekt przewiduje także wyrażenie wprost w przepisach k.p.a. zasady pewności prawa, zgodnie z którą organ może odstąpić od utrwalonej praktyki załatwiania spraw tylko wtedy, gdy uzasadniają to ważne przyczyny. Chodzi o ograniczenie sytuacji, w których w takich samych okolicznościach i takim samym stanie prawnym organ wydaje różne decyzje.

Katalog ogólnych zasad postępowania administracyjnego uzupełniony zostanie też zasadami: proporcjonalności (podejmowania tylko koniecznych działań, bez nadmiernej uciążliwości dla stron), równości i bezstronności organów. Wszystkie one tworzą łącznie spójny katalog konkretnych dyrektyw, którymi administracja musi się kierować w codziennej praktyce. To także źródła obowiązków organów. Ich lustrzanym odbiciem są realne gwarancje dla obywateli.

Kary adekwatne do naruszenia prawa

Nowelizacja k.p.a. wprowadza również ogólne zasady administracyjnych kar pieniężnych. Materia kar jest rozrzucona w przepisach szczegółowych, np. dotyczących ochrony środowiska czy ochrony konsumentów. Brakuje jednolitych standardów i wytycznych, którymi organ powinien się kierować, wymierzając kary. W efekcie urzędy stosują kary dość automatycznie lub dowolnie, a ich wysokość ma często niewiele wspólnego z okolicznościami sprawy, a czasem wręcz ze zdrowym rozsądkiem.

Nowe przepisy kodeksu postępowania administracyjnego określą okoliczności, które powinny wpływać na wysokość kary pieniężnej. Wymierzając ją, organ będzie musiał wziąć pod uwagę m.in. wagę naruszenia, stopień przyczynienia się do niego przez stronę, tzw. recydywę, wysokość korzyści, podjęte już działania zapobiegające skutkom naruszenia czy motywację strony. Gdy się okaże, że waga naruszenia jest znikoma, a strona zaprzestała naruszeń lub poniosła już odpowiedzialność (np. inny organ nałożył karę), organ będzie musiał odstąpić od kary i poprzestać na pouczeniu. Projekt wskazuje też, w jakich przypadkach można udzielić ulg takich jak odroczenie terminu zapłaty, rozłożenie na raty albo umorzenie kary. Uzupełnieniem regulacji jest określenie pięcioletnich terminów przedawnienia kar administracyjnych. Dzięki nowelizacji kary te – dzisiaj często postrzegane jako bezduszne i arbitralne – będą dostosowane do wagi przewinienia.

Pusty slogan? Niekoniecznie

Zmiany w kodeksie postępowania administracyjnego wejdą w życie 1 czerwca. Postrzegamy je nie jako stuprocentową gwarancję, ale ogromną szansę na szybsze i bardziej partnerskie załatwianie spraw administracyjnych.