Jak na PKB wpłynie uszczelnienie podatków

Korzystając z przerwy w kalendarzu publikacji danych, postanowiliśmy wrócić w orbitę polityki fiskalnej, lecz nieco pod innym kątem niż zwykle. Podejmujemy próbę rozpoczęcia uporządkowanej dyskusji o wpływie uszczelnienia systemu podatkowego na rachunki narodowe.

Czytelników przyzwyczajonych do streszczeń przepraszamy. Tym razem abstraktu nie będzie, bo chcemy, żeby większość stawianych tez i przedstawianych mechanizmów miała charakter polemiczny, a siłą rzeczy z uwagi na ich mnogość streszczanie byłoby przepisywaniem głównej części dokumentu. Zdajemy sobie też sprawę, że nasze rozważania nad zależnościami między zmianami w systemie podatkowym a rachunkami narodowymi nie przynoszą jednoznacznej konkluzji. Wiemy, że nie są one neutralne dla PKB i że ich wpływ może się ujawniać kilkoma różnymi kanałami oraz w kilku różnych miejscach w tabelach rachunków narodowych. Wiemy, że dla efektu netto kluczowe jest zachowanie elementu gospodarki, który z definicji jest nieobserwowany, tj. szarej strefy. W szczególnych okolicznościach domknięcie luki VAT, szacowanej obecnie na około 3 proc. PKB, skutkowałoby takim właśnie podniesieniem strumienia PKB. Mowa więc o dodatkowych 60 mld zł pojawiających się w krajowej produkcji deus ex machina. Niech to będzie powód, dla którego warto ostatecznie ustalić wpływ uszczelnienia systemu podatkowego na PKB.

Zdajemy sobie też sprawę z ezoteryczności niektórych przedstawionych rozważań, dlatego zapraszamy do dyskusji wszystkich zainteresowanych peryferiami polityki fiskalnej. Jako że wnioskowanie na poziomie zagregowanym jest w tej materii trudne, zapraszamy do zabrania głosu także przedstawicieli Głównego Urzędu Statystycznego oraz Narodowego Banku Polskiego. Jesteśmy przekonani, że będą oni w stanie poruszyć kwestie techniczne rachunków narodowych na szczeblu mikro, których my siłą rzeczy nie znamy. Niniejszy tekst prosimy więc potraktować jako zaproszenie do dyskusji na szerokim forum, ale nie w sensie normatywnym, lecz pozytywnym, poznawczym. Uważamy, że być może w ten sposób zdołamy uzyskać bardziej spójny obraz wpływu uszczelniania systemu podatkowego na rachunki narodowe.

Zaczynamy od nakreślenia ram definicyjnych, później zaś przejdziemy do rozważań nad wpływem redukcji szarej strefy i wyłudzeń VAT na statystykę rachunków narodowych. Zakończymy rozważaniami nad aspektami dystrybucyjnymi i czysto statystycznymi uszczelnienia.

Luka podatkowa

Nie popadając w nadmierny „profesoryzm" i zastępując precyzję definicji zwięzłością, możemy uznać, że luka podatkowa powstaje, kiedy pojawiają się należności podatkowe, które nie spływają do kasy państwa. Nie dotyczy to optymalizacji podatkowej, która dokonywana jest zgodnie z literą, aczkolwiek niekoniecznie z duchem, prawa.

Do zagospodarowania pozostaje jednak cała szara strefa, duża część strefy czarnej oraz nielegalna działalność prowadzona na bazie towarów i usług ze strefy białej, która generuje zwroty nienależne (postanowiliśmy ją wydzielić ze strefy szarej); mowa tu oczywiście o wyłudzeniach VAT. Największa część luki podatkowej (zdaniem EY, PwC czy CASE) to szara strefa.

Teoretycznie GUS dolicza do PKB działalność nierejestrowaną (szarą strefę) i nielegalną (czarną strefę). W praktyce jednak można domniemywać, że szacunki działalności nierejestrowanej są niedoskonałe, oparte na metodach pośrednich, badaniach przeprowadzanych z niedostatecznie dużą częstotliwością itp. Szacunki szarej i czarnej strefy prawdopodobnie nie są cykliczne i wierne w każdym punkcie czasu, tylko przedstawiają raczej jakiś uśredniony obraz świata, który skręca z dynamiką supertankowca. Takie też będzie nasze robocze założenie, gdyż GUS nie dzieli się informacjami na temat swoich szacunków szarej strefy – cała jednostka tym się zajmująca (w US Kielce) produkuje materiały do użytku wewnętrznego. Zapewne nikt z GUS naszego raportu nie przeczyta, jednak biorąc pod uwagę sieciowe efekty XXI wieku wierzymy, że jakimś cudem nasze wątpliwości do GUS trafią i być może ktoś z tej instytucji zabierze głos w sprawie, dzieląc się wiedzą.

Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową (IBnGR) w swoich raportach przedstawia dość szeroką listę rodzajów działalności gospodarczej, które uwzględniane są w rachunkach narodowych w sposób niedostateczny lub wcale. Gdyby były one w pełni pokryte przez te szacunki GUS, legalizacjabyłaby neutralna dla PKB z dokładnością do wartości podatków pośrednich płaconych przez legalizujące się przedsiębiorstwa. Z legalizacjami możemy mieć do czynienia z uwagi na efekt strachu panujący choćby w orbicie VAT (większa częstotliwość kontroli, znaczące zaostrzenie kar pozbawienia wolności). Jako że pełne pokrycie szarej strefy przez szacunki GUS jest raczej myśleniem życzeniowym, legalizacja działalności powinna mieć pozytywny wpływ na PKB (przyznajemy: nie jest to superodkrywczy wniosek) i jego wzrost w roku, w którym legalizacja następuje.

Wyłudzenia VAT

Dyskusja o konsekwencjach wyłudzeń VAT w systemie karuzelowym jest bardziej subtelna. Zidentyfikowaliśmy zasadniczo trzy rodzaje wyłudzeń tego typu (chętnie poznamy inne, jeśli czytelnicy mają o nich jakieś udokumentowane informacje).

1. Karuzela ze znikającym podatnikiem i faktycznym reeksportem.

2. Karuzela z fikcyjnym reeksportem.

3. (Rzadko) Tworzenie fikcyjnych podwykonawców.

W pierwszym przypadku faktycznie istniejący towar (najczęściej był to sprzęt elektroniczny, taki jak telefony komórkowe) jest importowany, sprzedawany i kupowany przez łańcuszek firm w kraju, a następnie reeksportowany. Importer znika, nie płacąc VAT, a eksporter uzyskuje zwrot VAT. Przy takich transakcjach do PKB „wchodzi" marża firm na tym fikcyjnym, aczkolwiek rejestrowanym obrocie (suma marż/wartości dodanych na poszczególnych etapach łańcuszka) lub – od strony wydatkowej – eksport netto. Przypomnijmy, że te wszystkie transakcje są normalnie rejestrowane, gdyż tylko na tej podstawie można się ubiegać o zwrot VAT. W mechanizmie kluczowy jest zwrot VAT, więc teoretycznie pompowanie wartości towaru w każdej kolejnej transakcji (wyższy eksport netto, wyższa suma wartości dodanych) nie powinno mieć wielkiego znaczenia. Nie wiemy jednak, czy do niego dochodzi czy nie. Zwrot podatku obniża nominalny PKB (liczony od strony wartości dodanej – byłoby nam miło, gdyby ktoś dogłębnie znający system rachunków narodowych tę kwestię zweryfikował), suma wartości dodanych go podwyższa. Efekt netto nie jest jednoznaczny i można sobie wyobrazić różne scenariusze. Tym samym likwidacja luki powstającej wskutek takich karuzel nie ma również jednoznacznego wpływu na nominalny PKB.

W drugim przypadku faktyczny towar (paliwa, stal) jest importowany, czasem przerabiany w kraju (olej opałowy na napędowy), przesyłany między paroma firmami albo i nie, a następnie fikcyjnie sprzedawany za granicę (ale na fakturę VAT) i fizycznie sprzedawany w kraju (bez faktury). Następuje zwielokrotnienie obrotu, bo na jedną jednostkę importu przypadają dwie transakcje wchodzące do statystyki publicznej (fakturowany eksport oraz niefakturowana sprzedaż w kraju). Dlaczego sprzedaż w kraju wchodzi do statystyki publicznej? Ponieważ GUS uwzględnia tę sprzedaż w ramach szacunków szarej strefy oraz powstają dzięki niej dodatkowe dochody, które – wydane w kraju – mogą powodować napompowanie PKB wydatkami już na legalne towary (nikt w sklepie nie pyta o pochodzenie pieniądza, którym się płaci). W drugim przypadku większe jest prawdopodobieństwo sztucznego napompowania nominalnego PKB, bo rejestrowany eksport netto wsparty jest dodatkowymi dochodami z nielegalnej sprzedaży w kraju (ale na inne, legalne towary), a uszczupleniem PKB jest tylko zwrot podatku VAT. PKB w takim przypadku może być zawyżany. Likwidacja procederu prowadziłaby więc do zmniejszenia rejestrowanego strumienia PKB.

W trzecim przypadku, czyli w sytuacji tworzenia fikcyjnych podwykonawców, suma wartości dodanej się nie zmienia i pozostaje tylko negatywny efekt zwrotu podatku. Domknięcie tego rodzaju luki podwyższa PKB.

Ekonomia efektów redystrybucyjnych

Problem domykania lub odmykania luki podatkowej jest skomplikowany już w kontekście wyliczenia jego arytmetycznego (statycznego) wpływu na PKB. Problem można dodatkowo skomplikować, odnosząc się do ekonomicznych efektów redystrybucyjnych, które odmykanie bądź domykanie luki powoduje.

Po pierwsze, nieopodatkowane dochody powstające poza białą strefą byłyby ewidentną stratą dla PKB, gdyby w całości były transferowane za granicę (z dokładnością do popytu zewnętrznego w postaci importu, które te środki mogłyby wygenerować w krajach trzecich) lub tezauryzowane w postaci takich czy innych środków gromadzenia wartości (pieniądz papierowy, kosztowności; w drugim przypadku zakupy na białym rynku generowałyby marżę dla sprzedającego i ta część znalazłaby się w PKB). Taki sam efekt występuje w przypadku nienależnych zwrotów. Prawdopodobnie nie jest to prawdziwe założenie i część dochodów spoza białej strefy jest już liczona w PKB w postaci wydatków na legalnie zakupione towary i świadczone usługi. Większy rozmiar strefy nie-białej powoduje efekty podobne do bardziej ekspansywnej polityki fiskalnej.