Łukasz Bernatowicz o komisji weryfikacyjnej ws. reprywatyzacji

Reprywatyzacja w Warszawie budzi ogromne emocje ze względu na niejednokrotnie kontrowersyjny przebieg i bulwersujące konsekwencje. Powszechne oburzenie budzi fakt, że osoby w żaden sposób niezwiązane z dawnymi właścicielami czy ich spadkobiercami odzyskują dla siebie mienie wielomilionowej wartości. Sprzeciw wywołują też informacje o przekazywaniu w ręce handlarzy roszczeniami kamienic wraz z lokatorami czy wypłacaniu owym handlarzom ogromnych odszkodowań.

Z tą sytuacją od lat nie radzi sobie państwo, pozostając bierne wobec luki legislacyjnej w reprywatyzacji. Konieczne wydają się zatem wyjątkowe kroki prawne. Te jednak, które zamierza podjąć rząd, budzą wątpliwości natury prawnej. Przyjęty bowiem projekt ustawy powołującej komisję weryfikacyjną do zbadania reprywatyzacji w Warszawie może przyczynić się do jeszcze większego chaosu w ustalaniu statusu warszawskich nieruchomości.

Poprzeczka tuż nad ziemią

Już samo umiejscowienie komisji w polskim porządku prawnym może budzić pewne wątpliwości. Z jednej bowiem strony komisja ma być organem administracji publicznej, którego źródła umocowania należy szukać w kodeksie postępowania administracyjnego, z drugiej zaś powoływana ma być (za wyjątkiem przewodniczącego) przez Sejm. Konstytucja RP przewiduje w art. 111 możliwość powoływania przez Sejm komisji śledczych, milczy jednak – podobnie jak regulamin Sejmu oraz ustawa o sejmowej komisji śledczej – na temat komisji mających być „organem administracji publicznej", jak czytamy w art. 3 projektu ustawy o komisji weryfikacyjnej. Pamiętajmy przy tym, że funkcjonowanie niesławnej Komisji Majątkowej, zwracającej mienie kościołom i związkom wyznaniowym, a skojarzenia z nią są w tym miejscu naturalne, zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z ustawą zasadniczą.

Również wymagania stawiane kandydatom na członków komisji wydają się dalece niewystarczające. Otóż bowiem wystarczy, by mieli wyższe wykształcenie prawnicze lub niezbędną wiedzę o gospodarowaniu nieruchomościami oraz wykorzystywaniu zasobów majątku państwowego. Biorąc pod uwagę, jak skomplikowane są sprawy reprywatyzacyjne, poprzeczka wydaje się zawieszona zdecydowanie zbyt nisko.

Decyzje komisji będą opiniowane przez społeczną radę składającą się z dziewięciu osób powoływanych spośród organizacji pozarządowych, stowarzyszeń i organizacji wspierających lokatorów. Wbrew pozorom rola rady może się okazać bardzo ważna. Dlatego równie istotny będzie jej skład. Jeśli bowiem znajdzie się w niej miejsce tylko dla jednej grupy społecznej, czyli lokatorów pokrzywdzonych w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonej reprywatyzacji, a nie będą w niej reprezentowane środowiska dawnych właścicieli lub ich spadkobierców, możemy się znaleźć w sytuacji, przed którą przestrzega Europejski Trybunał Praw Człowieka – zastępowania dawnych krzywd nowymi.

Trzy w jednej

Przechodząc do kompetencji komisji weryfikacyjnej, jawi się jako organ skupiający jednocześnie atrybuty władzy sądowniczej, administracyjnej i prokuratorskiej, co z założenia stoi w sprzeczności z zasadą trójpodziału władzy. Będzie bowiem mogła jednocześnie uchylać ostateczne decyzje administracyjne (art. 24), co zarezerwowane jest w polskim systemie prawnym dla organu, który decyzję wydał, ewentualnie dla wojewódzkich sądów administracyjnych i NSA, nakładać obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia (art. 28), czy wreszcie przesłuchiwać świadków w trybie kodeksu karnego (art. 17), co nie leży w kompetencjach organów administracji, jakim rzekomo ma być komisja.

Decyzja, która nie jest decyzją

Komisja ma w założeniu weryfikować decyzje administracyjne dotyczące zwrotu warszawskich nieruchomości. Będzie ustalać, które decyzje mogły zapaść z naruszeniem prawa, a następnie przeprowadzi pełne postępowanie rozpoznawcze - z analizą dokumentów i przesłuchaniami świadków. Będzie mogła utrzymać decyzję o reprywatyzacji w mocy, uchylić ją w całości lub części, ewentualnie umorzyć postępowanie. Jeśli uzna, że wydanej decyzji nie można uchylić, nałoży obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia (art. 28). W ramach tych działań będzie mogła również w drodze postanowienia nakazać wpis w księdze wieczystej ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu rozpoznawczym (art. 21, ust. 1), a w przypadku decyzji „niebędącej decyzją, która wywołała nieodwracalne skutki prawne", także ustanowić zakaz zbywania lub obciążania nieruchomości. Samo sformułowanie tego przepisu jest dosyć niefortunne poprzez swoją niejednoznaczność i niespójność. Nieczytelne z logicznego punktu widzenia jest odniesienie do „decyzji niebędącej decyzją" a także stwierdzenie w § 1, że komisja może „nakazać wpis", natomiast w § 4, że komisja „składa wniosek o wpis". Nawet jeśli ma to dotyczyć odmiennych stanów faktycznych, jest to przepis niejasny.

Wątpliwości budzi także sformułowana w art. 23 ustawy zasada prejudykatu, odzwierciedlająca się kompetencjami komisji do zawieszenia postępowania przed organem administracji, sądem administracyjnym, sądem powszechnym lub Sądem Najwyższym, dotyczącego decyzji reprywatyzacyjnej albo postępowania o zapłatę odszkodowania. Zawieszenie miałoby trwać do momentu rozstrzygnięcia sprawy przez komisję. Wygląda na to, że komisja będzie miała w tym większe uprawnienia niż np. Sąd Najwyższy. Gorzej może być z jej kompetencjami merytorycznymi.

Powyższe krytyczne stwierdzenia nie oznaczają, że nie należy nic rozbić. Trzeba podjąć wszelkie kroki, aby po pierwsze zatrzymać nielegalną reprywatyzację, po drugie odwrócić jej skutki, po trzecie wreszcie – ukarać winnych. Z tego też powodu szkoda, że zamiast wyposażyć komisję w narzędzia mieszczące się w obowiązujących ramach prawnych, co pozwoliłoby uniknąć kolejnych kontrowersji, postanowiono stworzyć superorgan, którego legalność od początku będzie kwestionowana. Trzeba także pamiętać, że działania komisji mogą na lata sparaliżować możliwość rozporządzania niektórymi nieruchomościami, a co za tym idzie, powodować roszczenia odszkodowawcze, za które znowu zapłacą wszyscy obywatele.

Największe katusze

A wystarczyłoby przecież, żeby komisja składała się z sędziów i prawników dysponujących odpowiednim doświadczeniem w reprywatyzacji, żeby przeprowadziła obiektywną kwerendę spraw reprywatyzacyjnych i w wątpliwych wypadkach wnosiła o wznowienie postępowania, aby zamiast sama uchylać decyzje czy nakładać kary finansowe, kierowała wnioski w tej sprawie do odpowiednich organów lub sądów, pozostawiając im przesłuchiwanie świadków, etc.

Wracając na koniec do uzasadnienia powołania komisji umieszczonego na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości, należy się zgodzić, że „nieprawidłowości, do jakich doszło w Warszawie przy reprywatyzacji, wymagają podjęcia działań nadzwyczajnych". Źle by się jednak stało, gdyby jedna patologia została zastąpiona drugą. Jak bowiem pisał Albert Camus, największą katuszą dla człowieka jest być sądzonym bez prawa.