Maciej J. Nowak: Strategia, czyli wyzwanie dla polskiego systemu

Trudno przenieść postulaty strategicznego planowania przestrzennego do sfery regulacyjnej. Przy tej okazji trzeba unikać wielu potencjalnych pułapek.

Publikacja: 26.06.2024 04:30

Maciej J. Nowak: Strategia, czyli wyzwanie dla polskiego systemu

Foto: Adobe Stock

Strategiczne planowanie przestrzenne to kluczowa część całego systemu planowania przestrzennego, nie zawsze doceniana z prawnej perspektywy. Odgrywa ono zasadniczą rolę w znaczącej liczbie państw. Można odwołać się chociażby do najnowszych, międzynarodowych badań porównawczych (opublikowanych w projekcie kierowanym przez prof. Vincenta Nadina). Wynika z nich, że zwłaszcza w Unii Europejskiej zwraca się coraz większą uwagę na wskazany aspekt. A jak jest w Polsce?

Najpierw kilka niezbędnych wyjaśnień. Strategiczne planowanie przestrzenne powinno udzielać odpowiedzi na pytania: dlaczego, po co i w jaki sposób chcemy osiągać najważniejsze cele przestrzenne. Odpowiedzi powinny być udzielane odpowiednio na szczeblu krajowym (w dokumencie koncentrującym się na strategicznych aspektach planowania przestrzennego; w Polsce wciąż go nie ma) oraz na poziomie regionalnym i lokalnym. Zgodnie z reformą planowania przestrzennego z 2023 r . instrumentami strategicznego planowania przestrzennego na obu wskazanych szczeblach mają być strategie rozwoju, z rozbudowanym wymiarem przestrzennym. Teoretycznie wytyczne powinny być następnie przenoszone w sferę prawnoregulacyjną, np. poprzez wdrażanie do powszechnie prawnie wiążących planów przestrzennych.

Tu pojawia się jednak główny, zauważalny w różnych państwach i systemach problem. Wytyczne strategiczne formułuje się zupełnie odmiennie od wytycznych prawnych. Dlatego też niezwykle trudno przenieść postulaty strategicznego planowania przestrzennego do sfery regulacyjnej.

Występuje przy tej okazji wiele pułapek. Może być na przykład tak, że wytyczne s będą zupełnie z perspektywy formalnoprawnej ignorowane. Może również się zdarzyć, że w trosce o realizację wytycznych zbyt mocno się je uściśla i uszczegóławia. W konsekwencji tracą swój strategiczny charakter.

W Polsce przed reformą planowania przestrzennego z 2023 r. dominującym instrumentem – o cechach najbardziej zbliżonych do aktu strategicznego – na szczeblu lokalnym pozostawało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. To w tym akcie miała być zawarta wizja lokalnej polityki przestrzennej. Teoretycznie wizja ta powinna być ukształtowana po szerokich, interdyscyplinarnych analizach, odnoszących np. przestrzeń gminy (w przypadku lokalnego planowania) zarówno do bieżących potrzeb, jak i długookresowych wyzwań przestrzennych.

W praktyce, delikatnie ujmując, poziom koncepcji rozwoju przestrzennego w bardzo wielu studiach nie był imponujący. Często bez winy gmin. Brakowało środków na szersze, pogłębione analizy, a także odważniejsze decyzje. Dodatkowo, nie do końca określony był poziom szczegółowości studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Pozostawienie gminom pewnych możliwości manewru w tym zakresie to oczywiście nic złego. Niemniej, nie zawsze przynosiło to dobre efekty: w niektórych gminnych studiach pojawiały się wytyczne bardzo szczegółowe. Narzucały one konkretne brzmienie potencjalnie przyszłej treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (które nie mogą być sprzeczne z treścią studium).

W konsekwencji nierzadko kończyło się to zaskarżaniem studiów do sądu administracyjnego przez inwestorów/ właścicieli nieruchomości. Jeżeli postrzegamy studium jako instrument o cechach co najmniej quasi-strategicznych, była to sytuacja nie do przyjęcia.

Akty strategiczne powinny być przedmiotem dyskusji w ramach partycypacji społecznej. Nie powinny jednak podlegać dyskusji przed sądem i nadmiernie szczegółowo przesądzać sposobów zagospodarowania poszczególnych terenów.

Nowelizacja planowania przestrzennego z 2023 r. zakłada sukcesywną utratę mocy przez studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Pod pewnymi względami ich rolę przejmą plany ogólne, a pod pewnymi – lokalne strategie rozwoju, z rozbudowanym wymiarem przestrzennym.

Te strategie również będą musiały zawierać konkretne wytyczne dotyczące regulacyjnych instrumentów planowania przestrzennego. Zapewne w obecnej chwili trwają prace również nad tymi dokumentami. Ich autorzy muszą zmierzyć się z bardzo poważnym (nie zawsze możliwym do pełnej realizacji) wyzwaniem. Z jednej strony muszą sformułować niniejsze wytyczne w taki sposób, aby odzwierciedlały one aktualną sytuację, adekwatną do wyzwań i potrzeb lokalnego planowania przestrzennego. Z drugiej strony nie można przesadzić, zwłaszcza jeśli chodzi o szczegółowość formułowanych wytycznych.

Aktualnie w dyskusji o skutkach reformy zwraca się uwagę na problemy związane z instrumentem regulacyjnym – planami ogólnymi. Nie bagatelizując tych problemów, należy wskazać, że zapewne w perspektywie długookresowej jeszcze ważniejsze jest dobre opracowanie wymiaru przestrzennego nowych strategii rozwoju. Jak wskazano powyżej, pułapek jest bardzo dużo.

Niemniej dobre, realistycznie ujęte strategiczne planowanie przestrzenne może przyczynić się do ukierunkowania dyskusji o przestrzennym rozwoju gmin, województw (a nawet całego państwa) w sposób adekwatny do coraz większych potrzeb i wyzwań.

Autor jest dr hab. prof. Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie, członkiem Komitetu ds. Kryzysu Klimatycznego PAN

Strategiczne planowanie przestrzenne to kluczowa część całego systemu planowania przestrzennego, nie zawsze doceniana z prawnej perspektywy. Odgrywa ono zasadniczą rolę w znaczącej liczbie państw. Można odwołać się chociażby do najnowszych, międzynarodowych badań porównawczych (opublikowanych w projekcie kierowanym przez prof. Vincenta Nadina). Wynika z nich, że zwłaszcza w Unii Europejskiej zwraca się coraz większą uwagę na wskazany aspekt. A jak jest w Polsce?

Najpierw kilka niezbędnych wyjaśnień. Strategiczne planowanie przestrzenne powinno udzielać odpowiedzi na pytania: dlaczego, po co i w jaki sposób chcemy osiągać najważniejsze cele przestrzenne. Odpowiedzi powinny być udzielane odpowiednio na szczeblu krajowym (w dokumencie koncentrującym się na strategicznych aspektach planowania przestrzennego; w Polsce wciąż go nie ma) oraz na poziomie regionalnym i lokalnym. Zgodnie z reformą planowania przestrzennego z 2023 r . instrumentami strategicznego planowania przestrzennego na obu wskazanych szczeblach mają być strategie rozwoju, z rozbudowanym wymiarem przestrzennym. Teoretycznie wytyczne powinny być następnie przenoszone w sferę prawnoregulacyjną, np. poprzez wdrażanie do powszechnie prawnie wiążących planów przestrzennych.

Rzecz o prawie
Łukasz Guza: Szef stajni Augiasza
Rzecz o prawie
Jacek Dubois: Premier, komuna, prezes Manowska i elegancja słów
Rzecz o prawie
Mikołaj Małecki: Konstytucyjne credo zamiast czynnego żalu
Rzecz o prawie
Witold Daniłowicz: Myśliwi nie grasują. Wykonują zlecenia państwa
Materiał Promocyjny
Wpływ amerykańskich firm na rozwój polskiej gospodarki
Rzecz o prawie
Joanna Parafianowicz: Wybory okazją do zmian