Leśkiewicz: Ustawa kształtuje gospodarkę leśną,a Lasy mają jej słuchać

Do czego Polskę zobowiązuje wyrok w sprawie lasów, który zapadł w TSUE 2 marca?

Dwa pierwsze punkty obligują nasz kraj, by dostosował się do wymagań regulacyjnych UE. Punkt 1 dotyczy uchylonego już art. 14 b ust. 3 ustawy o lasach, na podstawie którego minister środowiska wydał rozporządzenie w sprawie dobrych praktyk. Zostały ocenione przez Trybunał Sprawiedliwości jako zbyt szeroka derogacja w porównaniu z określoną w przepisach wspomnianych dyrektyw. TSUE stwierdził, że Polska uchybiła spoczywającym na niej zobowiązaniom i powinna dostosować swój system prawa do zapewnienia ścisłej, należytej, skutecznej ochrony gatunków chronionych, jaka wynika w szczególności z art. 5 dyrektywy ptasiej i art. 12 dyrektywy siedliskowej. W naszym systemie prawa kwestie te reguluje art. 52 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 52 b, który wszedł w życie 13 lutego 2022 r., a wprowadzony został ustawą z 17 listopada 2021 r.

Czytaj więcej

Lasy

Chcemy więcej dzikich i chronionych lasów

Polacy opowiadają się za zwiększeniem powierzchni lasów, na których nie prowadzi się wycinki drzew. Chcą też o lasach współdecydować.

Czy obowiązujący przepis jest bardzo podobny do tego uchylonego?

Można tak powiedzieć. W tym przepisie również wprowadzono delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw środowiska, który ma określić wymagania dobrej praktyki w gospodarce leśnej, kierując się potrzebą ochrony gatunków wynikającej z dyrektyw ptasiej i siedliskowej. Artykuł 52 b ust. 4 lit. c ustawy o ochronie przyrody zawiera warunek, że wymagania dobrej praktyki, które minister określi, mają uwzględniać potrzebę zapobiegania m.in. celowemu niszczeniu czy wybieraniu jaj gatunków chronionych. A w art. 5 dyrektywy ptasiej ujęto to szerzej: stwierdzono, że nawet puste jaja nie mogą być wybierane z siedlisk. To, czy nasza regulacja zapewni skuteczną ochronę, jest sprawą otwartą, dopóki nie będzie aktu wykonawczego do tej ustawy. Pojawia się też pytanie, jak polski prawodawca z tego wybrnie, czy ten akt wykonawczy sprawi, że trzeba będzie uzyskiwać zezwolenia na każde odstępstwo od dobrych praktyk. To mogłoby być pewną komplikacją w przyszłości w gospodarce leśnej, bo chronionych gatunków jest Polsce bardzo wiele. Więc oczywiście może to zrodzić pewne ograniczenia natury formalnoprawnej w prowadzeniu gospodarki leśnej.

I co byłoby pomocne przy opracowywaniu tych przepisów?

Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, które interpretuje różne wymagania dyrektyw ptasiej i siedliskowej oraz zawiera pewne wytyczne w tej kwestii. Chociażby wyrok TSUE z 4 marca 2021 r. (sygn. akt C 473/19), który wskazuje państwom członkowskim, jakie przepisy powinny wprowadzić, by zapewnić odpowiednią ochronę. Wyjaśnia też, jak odczytywać np. art. 12 ust. 1 lit. c dyrektywy siedliskowej. Polska praktyka zakłada, że wymienione w tym przepisie zakazy dotyczą tylko tak oczywistych spraw jak zabijanie czy niepokojenie gatunków chronionych i mają zastosowanie wyłącznie gdy wystąpi ryzyko negatywnego oddziaływania na stan ich ochrony. Tymczasem nawet jeśli ochrona danego gatunku osiągnie wystarczający poziom, to wymagania z dyrektywy dalej obowiązują. Nic nie stoi na przeszkodzie, żeby polski ustawodawca sięgnął do tego orzecznictwa, żeby przyjął regulację, która odpowiada rzeczywistej treści dyrektyw.

Ale czy ustawodawca musi tu coś zmieniać, skoro wspomniany przepis został uchylony?

Zadaniem ustawodawcy jest stworzenie odpowiednich przepisów wykonawczych. Wątpliwości budzi już sama delegacja zawarta w ustawie o ochronie przyrody. Czy nie jest zbyt wąska i czy odpowiada na potrzeby, które wynikają z dyrektyw ptasiej i siedliskowej. Artykuł 52 b ustawy o ochronie przyrody jest reakcją na wezwanie Komisji Europejskiej do usunięcia przez Polskę uchybienia. Uregulowanie to miało zapewnić właściwą transpozycję dyrektyw unijnych jeszcze przed wyrokiem TSUE. Wyrok jest więc częściowo bezprzedmiotowy (w punkcie odnoszącym się do art. 14 b ust. 3 ustawy o lasach), dlatego że odnosi się do stanu prawnego nieistniejącego już w dacie orzeczenia. Ale pokazuje pewne kierunki i wymagania, które należy uwzględnić w nowej regulacji. Nadal Polska jest zobligowana zapewnić prawidłowe wdrożenie dyrektyw ptasiej i siedliskowej we wskazanym w wyroku TSUE zakresie.

Ważną kwestią w wyroku jest obowiązek wprowadzenia możliwości zaskarżania planu urządzenia lasu, bo tego obecnie nie mamy.

To najdalej idący punkt wyroku. TSUE wskazuje, że Polska nie przyjęła żadnych przepisów, by zapewnić organizacjom ochrony przyrody możliwości wystąpienia do sądu z żądaniem skutecznego badania pod względem merytorycznym i formalnym, zgodności z prawem planów urządzenia lasu. Problem w tym, że natura prawna tego dokumentu była niejasna. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęło się, że jest to akt wewnętrzny (a zatem nie podlega kontroli sądowej). Ale był też skrajny pogląd, który się nie przebił, a moim zdaniem szkoda, bo opierał się na wykładni prounijnej. Zgodnie z nią zaskarżanie planów urządzenia lasu jest dopuszczalne. Tym bardziej że Naczelny Sąd Administracyjny dopatruje się w tym dokumencie cech planistycznych, porównuje go do planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego i kontroli już podlega. W świetle wyroku prawo do zaskarżenia przez organizację ochrony przyrody musi zostać zapewnione przez polskiego prawodawcę.

A dziś tego nie gwarantuje?

Nie w takim stopniu, w jakim wynika to z prawa międzynarodowego. Nie wystarczy bowiem uregulowanie (w prawie ochrony środowiska), zapewniające możliwość wystąpienia do sądu, kiedy występuje „zagrożenie szkodą”. To ogranicza otwarty dostęp do sądu tym organizacjom. Tutaj polski prawodawca będzie musiał jasno i precyzyjnie – bo bez tego transpozycja nie będzie prawidłowa – sformułować przepisy zapewniające możliwość zaskarżania planów urządzenia lasu do sądu.

Jakie będą tego skutki? Bo oczywiście słyszymy ze strony Lasów Państwowych, że to sparaliżuje gospodarkę leśną.

Faktycznie, może to spowodować pewne komplikacje, ale z prawnego punktu widzenia, jeśli plan urządzenia lasu czy decyzja ministra środowiska go zatwierdzająca będzie możliwa do zaskarżenia, to i tak podlega wykonaniu. Problem pojawi się, kiedy Lasy Państwowe, prowadzą ją mimo zaskarżenia, a sąd administracyjny stwierdzi naruszenie. W jaki sposób Lasy Państwowe będą przywracać zgodność z prawem, dostosowując się do tych wyroków? To może być problematyczne, dlatego że gospodarka leśna jest dynamiczna i wymaga prowadzenia w sposób ciągły i niezakłócony. Często, jeżeli już jakieś czynności zostaną wykonane, to może się okazać, że taki stan jest po prostu nie do odwrócenia.

Czy można znaleźć jakiś kompromis, na przykład większy udział tych organizacji przy samym sporządzaniu planu, zanim on zostanie ostatecznie zatwierdzony?

Organizacje już teraz mogą brać udział w strategicznej ocenie wpływu danych działań na środowisko. Lasy Państwowe, według mojej wiedzy, zbierają od nich uwagi w tej kwestii. Natomiast sam udział w pracach nad PUL nie odbiera przecież prawa do jego zaskarżenia, które musi zostać zapewnione, żeby wykonać wyrok TSUE. Ta nowa rzeczywistość na pewno będzie bardziej skomplikowana, gdy chodzi o zarządzanie lasami i należy się spodziewać, że te procesy związane z prowadzeniem gospodarki leśnej mogą spowolnić. Szczególne we wspomnianych wyżej wypadkach, w których w razie stwierdzenia naruszenia odwrócenie skutków będzie niezwykle trudne.