Po co jest sądowa kontrola decyzji wydawanych przez KNF?

NSA postanowił uwzględnić skargę kasacyjną KNF od wyroku WSA w Warszawie uchylającego decyzję KNF o cofnięciu jednemu z podmiotów z rynku kapitałowego zezwolenia na prowadzenie działalności towarzystwa funduszy inwestycyjnych. NSA chylił bowiem wyrok WSA uznając główne zarzuty kasacyjne KNF, podając przy tym motywy rozstrzygnięcia budzące uzasadnione wątpliwości podmiotów nadzorowanych. Wyrok ten jest również niezwykle istotny z punktu widzenia roszczeń cywilnoprawnych na wielu płaszczyznach.

Pronadzorcze podejście do badania legalności decyzji KNF

Uzasadnienie wyroku NSA – kluczowe dla zrozumienia motywów Sądu - nie zostało jeszcze opublikowane, natomiast motywy rozstrzygnięcia zostały już skomentowane przez sam Urząd KNF na blogu nadzorczym. Motywy wyroku można sprowadzić do następujących wniosków: (i) sposób skonstruowania w przepisach prawa zadań nadzorczych KNF pozwala organowi nadzoru na istotną swobodę w stosowaniu kompetencji nadzorczych; (ii) sposób określenia celów nadzorczych oraz uprawnień KNF do wydawania decyzji sankcyjnych (pojęcia niedookreślone, klauzule generalne, klauzule odsyłające) oraz szerokie zastosowanie konstrukcji uznania administracyjnego oznaczać ma, że sąd administracyjny nie może wchodzić w rolę KNF oceniając powody stosowania sankcji finansowych, również sankcji najdalej idących; (iii) sądy administracyjne nie mogą formułować autonomicznych wniosków interpretacyjnych czy konstruować ostatecznych konkluzji subsumcyjnych co do kwalifikacji prawnej stanów faktycznych, jak również nie mogą zastępować KNF w ferowaniu specjalistycznych ocen lub prognoz czy bezpośredni wybór rodzaju lub wymiaru sankcji.

Powyższe, pronadzorcze podejście NSA, w ocenie KNF, wpisuje się w ustrojową rolę sądów administracyjnych, jako sądów kontroli prawa, a nie sądów badających sprawy administracyjne w ich istocie. Choć KNF wskazuje, że skutki takiego podejścia do kontroli aktów administracyjnych nadzoru pokaże dopiero przyszła praktyka orzecznicza, tak w świetle wydanego przez NSA wyroku pojawia się pytanie po co właściwie jest kontrola sądowa decyzji wydanych przez KNF jako organu administracji państwowej posiadającego szerokie uznanie administracyjne?

Czy zatem oznaczać to będzie znaczące zawężenie rzeczywistej kontroli sądowo- administracyjnej decyzji wydawanych przez KNF w zakresie formalnych działań administracji również w odniesieniu do zastosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego uregulowanych w art. 6-16 k.p.a.?

Zawężenie roli sądów administracyjnych w badaniu decyzji KNF?

Zakres kognicji sądów administracyjnych określa Konstytucja oraz przepisy ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Głównym zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej, co oznacza, że sądy administracyjne określają granice kompetencyjne władzy wykonawczej, co jest jedną z idei państwa prawnego. Rolą sądu w sprawach administracyjnych jest zatem korygowanie działań organów administracji publicznej. Orzeczenia sądów administracyjnych nie mogą przy tym zastąpić rozstrzygnięć wydanych przez nadzór, ale mogą wyeliminować z obrotu prawnego te akty bądź czynności, których nie da się pogodzić z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W polskim sądownictwie administracyjnym przedmiotem sądowej kontroli administracji jest jedynie strona formalna działań administracji, nie zaś rozstrzyganie przedmiotu sporu między organem administracji a podmiotem nadzorowanym. Aby jednak sądy administracyjne mogły spełnić swoją ustrojową rolę, tj. aby mogły wydawać rozstrzygnięcia w zakresie zgodności aktów bądź czynności z przepisami prawa, winny dokonać oceny działań organów administracji w świetle tych przepisów.

Ryzyko niebezpiecznego precedensu

Według NSA, skoro ustawodawca wprowadził do przepisów sankcyjnych pojęcia niedookreślone oraz szerokie uznanie administracyjne, to też rolą sądu administracyjnego nie jest ocenianie powodów stosowania sankcji finansowych, również sankcji najdalej idących, jak cofnięcie zezwolenia. Innymi słowy, z orzeczenia NSA można wysunąć bardzo niebezpieczny wniosek – im bardziej niedookreślone podstawy prawne sankcjonowania, tym większe uznanie administracyjne i tym bardziej ograniczona kontrola sądów administracyjnych. Takie podejście oprócz tego, że skrajnie niekorzystne dla podmiotów nadzorowanych przez KNF, zdaje się być nie do pogodzenia z wykształconą przez lata zasadą zakazu stosowania wykładni rozszerzającej przepisów sankcyjnych, zasadą szerszego zakresu kontroli pojęć nieostrych oraz z wykształconymi w orzecznictwie granicami uznania administracyjnego.

Przy wykładni normy prawnej ustanawiającej karę administracyjną wszelkie niejasności i wątpliwości interpretacyjne organ obowiązany jest interpretować na korzyść jednostki. Nakaz taki wynika z przyjętych zasad konstytucyjnych, ale również z art. 7 in fine k.p.a., który był podstawą do wypracowania w orzecznictwie zasady domniemania załatwienia sprawy na korzyść jednostki, przestrzeganie której to zasady winno podlegać kontroli sądowej. Ponadto, tzw. luz decyzyjny, jakim dysponują organy załatwiające sprawę administracyjną, sprowadza się w istocie do interpretacji pojęć niedookreślonych, zaś zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie i literaturze, prawidłowość interpretacji tych pojęć i ocena stanu faktycznego podlega kontroli sądu administracyjnego, ponieważ użycie pojęcia niedookreślonego w normie prawnej nadaje mu znaczenie prawne. W odniesieniu do instytucji uznania administracyjnego, wskazuje się z kolei, że z decyzjami uznaniowymi wiąże się nie tyle zmniejszona, ile inaczej ukierunkowana kontrola sądowa, a przy jej dokonywaniu rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być rozumiane znacznie szerzej i głębiej, niż w innych sytuacjach (por. wyrok SN z 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/9350, por. też wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/8151). Podkreśla się przy tym, że kontrola decyzji uznaniowych obejmuje badanie wszystkich przepisów mających lub mogących mieć zastosowanie w sprawie, ale również badanie podstaw faktycznych decyzji.

Powyższym zasadom, jak do tej pory wydawać by się mogło, wykształconym jednolicie w orzecznictwie, wydaje się przeczyć stanowisko zajęte przez NSA w komentowanym wyroku. Obserwowane odejście przez NSA od podstawowych zasad kontroli aktów i czynności organu nadzoru może być skutkiem obserwowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych niechęci do zgłębiania i wykładni przepisów kształtujących zasady funkcjonowania rynku finansowego, na podstawie których przecież wydawane są kontrolowane akty administracyjne.

Remedium - utworzenie sądu rynku kapitałowego?

Nie od dziś wiadomo, że przepisy prawa rynku kapitałowego, jako części rynku finansowego, są skomplikowane, umiejscowione w wielu aktach prawnych, również unijnych, a sprawne poruszanie się w nich oraz ich właściwe rozumienie wymaga lat praktyki. Ze względu właśnie na złożoność prawa rynku finansowego i kapitałowego już w przyjętej przez Rade Ministrów Strategii Rozwoju Rynku Kapitałowego z 2019 r. zwrócono uwagę na potrzebę utworzenia składów sędziowskich specjalizujących się w sprawach z zakresu rynku finansowego oraz dotyczących szeroko pojętego rynku kapitałowego. Od tego czasu prace nad utworzeniem specjalistycznego sądu rynku kapitałowego zasadniczo nie ruszyły. Wydaje się, że w kontekście wydanego przez NSA wyroku potrzeba intensyfikacji prac nad utworzeniem takiego sądu stała się nagła. I choć etap sądowy w sprawach sankcyjnych będzie zapewne coraz częściej pomijany z uwagi na nabierającą popularności instytucję układu w sprawie warunków nadzwyczajnego złagodzenia sankcji, regulowaną w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym, która daje możliwość ułożenia się z KNF na etapie postępowania administracyjnego, to jednak nie możemy zapominać o ustrojowej roli sądów administracyjnych w badaniu rozstrzygnięć wydawanych przez nadzór.

Potrzeba gruntownej oceny i rewizji regulacji rynku kapitałowego

Prawo rynku finansowego i kapitałowego jest najbardziej skomplikowaną gałęzią prawa unijnego i polskiego. Dodatkowo, w ostatnich latach zaobserwować można również istotne rozbudowanie regulacji prawnych obejmujących rolę i kompetencje KNF ponad regulacje unijne - w kierunku rozszerzenia istotnej swobody w zakresie stosowania kompetencji nadzorczych oraz realizowania uprawnień KNF do wydawania decyzji sankcyjnych. Sprzyjają temu wspomniane przez organ nadzoru w komunikacie pojęcia niedookreślone, klauzule generalne, klauzule odsyłające. Często inicjatorem tych zmian była sama KNF, zaś rola konsultacji środowiskowych i międzyresortowych znikoma.

Zatem, w pewnej warstwie, orzeczenie NSA, jasno ukazuje, że sądowa kontrola decyzji administracyjnych KNF nie może wykraczać poza obowiązujące przecież regulacje prawe w zakresie władztwa administracyjnego KNF. Nie można zatem oczekiwać od sądów administracyjnych orzekania na bazie przepisów k.p.a. - ponad, czy wręcz sprzecznie - z obowiązującymi regulacjami rynku kapitałowego. Nie jest też rolą NSA sądowa kontrola konstytucyjności prawa.