TSUE: wyrok uchylający odnosi skutek od daty wydania decyzji

Dyrektywa 2002/21 w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej, zmieniona dyrektywą 2009/140, nazywana dyrektywą ramową, wyraźnie – zdaniem luksemburskiego Trybunału Sprawiedliwości – stanowi, że odwołanie od decyzji krajowego organu regulacyjnego (KOR) nie ma skutku zawieszającego. Mogą wprawdzie zostać zastosowane środki przejściowe, ale tylko wtedy, kiedy pozwala na to prawo krajowe. Decyzja KOR obowiązuje zatem w czasie postępowania. Nie wyklucza to jednak możliwości uchylenia jej z mocą wsteczną. Dlatego żadna ze stron postępowania nie powinna w sposób uzasadniony oczekiwać, że orzeczenie sądu nigdy nie wywoła skutków ex tunc, czyli od momentu wydania spornej decyzji. Tak orzekli europejscy sędziowie odpowiadając na pytanie polskiego Sądu Najwyższego.

Wojna o stawki

Osiem lat temu prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) po przeprowadzeniu analizy właściwego rynku wydał decyzję administracyjną, w której nakazał Polkomtelowi, czyli operatorowi sieci telefonii komórkowej Plus, dostosować stawki rozliczeniowe z innymi operatorami do określonego poziomu. Prezes UKE uznał bowiem, że znacząca pozycja rynkowa nie upoważnia przedsiębiorcy do dyktowania zbyt wysokich cen za zakończenie połączeń głosowych w jego ruchomej sieci telefonicznej. Mówiąc językiem potocznym – chodziło o stawki za telefony z innych sieci do abonentów Plusa.

Polkomtel zaskarżył tę decyzję. W toku postępowania przed właściwym sądem spółka ta negocjowała z Petrotelem, który jest płocką firmą telekomunikacyjną, wysokość stawek za telefony z Petrotela do Plusa. Przedsiębiorcy nie doszli jednak do porozumienia. Do prezesa UKE wpłynął więc wniosek o rozstrzygnięcie sporu. Wówczas szef organu regulacyjnego zmienił warunki umowy zawartej między operatorami, przede wszystkim w kwestii dotyczącej stawek za kończenie połączeń głosowych w sieci komórkowej Polkomtela. Nakazał jednocześnie tej firmie dostosowanie cen do poziomu określonego w pierwotnie zaskarżonej decyzji.

Polkomtel zaskarżył i tę decyzję do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Sąd ten w toku postępowania dotyczącego drugiej decyzji prezesa UKE uchylił pierwszą, nakazującą Polkomtelowi zastosować określone stawki rozliczeniowe z innymi operatorami. Wyrok utrzymał w mocy Sąd Apelacyjny w Warszawie. Skutkiem tego Sąd Ochrony Konkurencji uchylił również drugą decyzję, która w istocie miała wykonywać pierwszą. Była już bowiem pozbawiona podstaw, skoro obowiązki przewidziane w pierwszej decyzji zostały uchylone z mocą wsteczną, od chwili ich ustanowienia. Sąd stwierdził więc wyraźnie, że uchylenie drugiej decyzji spowodowało również zniesienie z mocą wsteczną obowiązku dostosowania przez Polkomtel jego stawek do poziomu określonego w pierwszej decyzji prezesa UKE. Wówczas i prezes UKE, i Petrotel wnieśli apelacje. Sąd Apelacyjny w Warszawie oddalił je. Stwierdził, że niewłaściwe byłoby zastosowanie w tej sprawie zasad postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi uchylenie decyzji administracyjnej powoduje skutki ex nunc, czyli od teraz (a nie od początku, tzn. od chwili wydania decyzji, jak orzekł sąd niższej instancji w tej sprawie).

Prezes UKE i Petrotel wnieśli skargi kasacyjne do Sądu Najwyższego.

Mimo zasad

Sąd Najwyższy przychylając się do stanowiska sądu apelacyjnego uznał za uzasadnione wypracowanie przez sądy w sprawach z zakresu regulacji sieci i usług telekomunikacji elektronicznej autonomicznego, czyli innego niż typowe, podejścia do skutków uchylania decyzji administracyjnej nakazującej przedsiębiorcy zastosowanie określonych stawek. Takie rozwiązanie – niebiorące pod uwagę zasad procedury administracyjnej obowiązującej i stosowanej w Polsce – nie godzi w efektywność unijnego prawa komunikacji elektronicznej i umożliwia KOR wydanie nowej decyzji określającej wysokość stawek za zakończenie połączeń głosowych w ruchomej sieci telekomunikacyjnej. W tym wypadku za okres przewidziany w drugiej umowie łączącej Petrotel z Polkomtelem – uważa SN. Petrotel podniósł jednak, że druga decyzja prezesa UKE pozostawała w mocy zgodnie z dyrektywą ramową, zaś uchylenie pierwszej nie może być skuteczne od chwili jej wydania. Dlatego SN zaczął zastanawiać się, czy dyrektywa wprowadza ograniczenie autonomii proceduralnej państw członkowskich Unii. Powziął też wątpliwość co do możliwości realizowania skutecznej ochrony sądowej w takich przypadkach. Sądowi Najwyższemu chodziło oczywiście o prawa Polkomtela.

Dlatego SN zapytał luksemburski trybunał, czy stosowny przepis dyrektywy ramowej należy traktować w ten sposób, że w razie zaskarżenia decyzji UKE określającej stawki za zakończenie połączeń przez przedsiębiorcę udostępniającego sieć, a następnie po zaskarżeniu następnej decyzji zmieniającej umowę między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi tak, by możliwe było wykonanie pierwszej decyzji, sąd krajowy może uchylić i decyzję wykonawczą (drugą), i w konsekwencji znieść przewidziane w niej obowiązki za okres poprzedzający orzeczenie. Innymi słowy - SN zapytał, czy możliwe jest działanie orzeczenia sądu krajowego od momentu wydania decyzji administracyjnej przez KOR. Uznał bowiem, że ma to sens po to, by można było udzielić skutecznej ochrony przedsiębiorcy skarżącemu decyzje. I to nawet wbrew zasadom prawa administracyjnego obowiązującym w Polsce.

Ochrona silniejszego

Trybunał Sprawiedliwości przypomniał, że dyrektywa ramowa nie przewiduje szczególnych zasad postępowania odwoławczego ani nie reguluje skutków czasowych orzeczenia sądu krajowego uchylającego decyzję KOR. Niemniej przepis tej właśnie dyrektywy nakazuje państwom UE wprowadzenie skutecznych mechanizmów odwoławczych, pozwalających przedsiębiorcom telekomunikacyjnym na korzystanie z prawa odwołania od decyzji administracyjnych. Zgodnie więc z dyrektywą decyzja KOR pozostaje w mocy do czasu rozpatrzenia odwołania, chyba że zgodnie z prawem krajowym dopuszczalne są środki przejściowe. Wyrazem zaś skutecznej ochrony sądowej jest – zdaniem europejskich sędziów – możliwość uchylenia zaskarżonej przez przedsiębiorcę decyzji z mocą wsteczną. TS podkreślił przy tym, że dyrektywa ramowa nie stanowi żadnej przeszkody czy ograniczenia dla takiego rozwiązania. Z przepisu tego wynika bowiem jedynie, że odwołanie od decyzji KOR nie ma skutku zawieszającego. Decyzja obowiązuje zatem w trakcie postępowania, co nie wyklucza możliwości uchylenia jej z mocą wsteczną w wyniku rozpatrzenia odwołania. I w żadnym razie nie jest to sprzeczne z poszanowaniem zasad pewności prawa czy ochrony uzasadnionych oczekiwań – podkreślili sędziowie TS. Obie zasady wymagają bowiem jedynie, by normy prawa były jasne i precyzyjne, i żeby ich stosowanie było przewidywalne dla podmiotów prawa. Dlatego można wyciągnąć wniosek, że ani poszanowanie logicznie uzasadnionych decyzji organów administracji, ani poczucie sprawiedliwości po stronie podmiotów mających znikomy udział w rynku nie ma znaczenia, jeżeli sąd krajowy uzna, że dla zapewnienia skutecznej ochrony interesów silniejszego podmiotu rynkowego konieczne jest uchylenie decyzji ograniczającej jego prawo ekonomicznej ekspansji.

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 13 października 2016 r. w sprawie C-231/15 Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Petrotel Sp. z o.o. w Płocku przeciwko Polkomtel Sp. z o.o.

komentarz