Zbigniew Kmieciak: Ochrona tymczasowa bywa iluzoryczna, a powinna być stabilizująca

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2023 r., sygn. akt III OZ 331/23 wydane w wyniku zaskarżenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wstrzymaniu wykonania decyzji generalnego dyrektora ochrony środowiska z 30 września 2022 r. w głośnej sprawie Turowa, zapewne jeszcze długo będzie przedmiotem specjalistycznych ocen i komentarzy. Już jednak pobieżna analiza pisemnych motywów tego orzeczenia wskazuje na błędy i niejasności rozumowania, które legło u jego podstaw. Skoncentruję się tylko na jednym, ale najważniejszym: procesowym wątku dociekań sądu.

Argumentacja NSA zdaje się abstrahować od faktu, że formuła ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym dopuszczonej przez art. 86f ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (DzU z 2022 r., poz. 1029 ze zm. –u.i.o. ś.), w rezultacie jej nowelizacji w 2021 r. została – w zamyśle jej twórców – dostosowana do konstrukcji tzw. decyzji zależnych. Zgodnie z ust. 1 do skarg na decyzje w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań stosuje się przepis art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU z 2023 r., poz. 259 ze zm. – p.p.s.a.), „z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję”.

Czytaj więcej

W sądzie i w urzędzie

Łatwiej będzie dostać decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych

Przy inwestycjach o znaczeniu strategicznym trzeba będzie spełnić mniej wymogów administracyjnych.

Uzasadniając skorzystanie z odesłania i ustalenie znaczenia zwrotów składających się na element hipotezy art. 61 § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a., projektodawcy zmiany zwrócili uwagę, że wprowadzone rozwiązanie „zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych”. Wcześniej sądy administracyjne odmawiały bowiem wstrzymywania ich wykonania „z przyczyn formalnych”, prezentując pogląd, że decyzje środowiskowe z założenia nie wywołują skutków materialnoprawnych, ponieważ nie podlegają wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Ustanowienie definicji legalnej trudnych do odwrócenia skutków autorzy nowelizacji uznali za zabieg umożliwiający stworzenie skutecznych środków zaradczych, „włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania”.

Nie bardzo wiadomo

Wyłania się pytanie, jak rozumieć frazę: „następstwa wynikające z podjęcia przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję”. Zdaniem NSA, rozpoznając wniosek złożony w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny obowiązany jest ocenić, „jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać «wykonanie» decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach”. Pozwala to wstrzymać jej wykonanie ze względu „na skutki, jakie wywoła realizacja przedsięwzięcia po uregulowaniu jego stanu formalnoprawnego na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego”. Nie bardzo wiadomo, kto i w jaki sposób „regulowałby” ów formalnoprawny stan konkretnego przedsięwzięcia.

Można się jedynie domyślać, że chodzi tu o wszelkie związane z inwestycją czynności prawne. Istotne jest wszakże co innego, to mianowicie, że w przekonaniu NSA zarówno poczynione przezeń ustalenia, jak i „dopuszczalność wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej na podstawie art. 86f ust. 1 u.i.o.ś., pozostają […] bez znaczenia dla oceny decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako prejudykatu, którego uzyskanie jest konieczne dla dalszego prowadzenia procesu inwestycyjnego”.

Dopóki nie zapadła decyzja

Sąd skonstatował następnie, że jeżeli dany podmiot uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a później doszło do wydania „jednej z decyzji z art. 72 ust. 1 u.i.o.ś. […] to planowane przedsięwzięcie, którego środowiskowe uwarunkowania zostały określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, realizowane jest na podstawie jednej z tych decyzji, a nie bezpośrednio na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach”. Spostrzeżenia te zamknięto konkluzją, że „wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dopuszczalne z mocy art. 86f ust. 1 u.i.o.ś., możliwe jest jednak, wyłącznie dopóki nie zakończył się dalszy etap procesu inwestycyjnego, a zatem dopóki nie została wydana jedna z decyzji z art. 72 ust. 1 u.i.o.ś. (przy czym decyzja ta musi być ostateczna lub objęta rygorem natychmiastowej wykonalności)”.

W ujęciu, za którym opowiedział się sąd, decyzja taka (w rozpatrywanym przypadku – decyzja ministra klimatu i środowiska z 17 lutego 2023 r. zmieniająca koncesję na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących), niejako „konsumuje” poprzedzającą ją decyzję środowiskową; nie do końca przystaje to do wyrażonego zapatrywania, że w stosunku do tych rozstrzygnięć „można mówić o ciągłości postępowania, natomiast nie o tożsamości sprawy”. Choć sąd pierwszej instancji wiedział o drugim z nich, nie uwzględnił – jak zasygnalizowano – „wpływu koncesji na możliwość wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, formułując nieuprawniony wniosek, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinno «skutkować natychmiastowym wstrzymaniem ewentualnej dalszej realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia»”.

Subtelny mechanizm ochrony

Według NSA była to okoliczność o kluczowym znaczeniu, uzasadniająca uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Trudno nie zapytać: czy art. 86f ust. 1 u.i.o.s. wytycza granice czasowe do złożenia i rozpoznania wniosku w przedmiocie wstrzymania wykonania – po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego – decyzji środowiskowej, uzależniając udzielenie ochrony tymczasowej od przesłanki niewłączenia do obrotu prawnego decyzji nazwanej inwestycyjną?

Nie przekonuje twierdzenie, że za przyjętą przez sąd wykładnią art. 86f ust. 1 u.i.o.ś. przemawia treść ust. 5 i 6 tego uregulowania, ponieważ przepisy te odnoszą się do sytuacji, w której jeszcze nie doszło do wydania zezwolenia na inwestycję/zachodzi konieczność zawieszenia postępowania w tej sprawie. Nota bene, nadanie jakiejkolwiek decyzji administracyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności nie oznacza wcale, czego nie zauważył NSA, że staje się ona z mocy prawa rozstrzygnięciem prawnie skutecznym. Może ono przecież, mimo wykonania go, nie wejść do obrotu prawnego, np. z racji uwzględnienia odwołania w administracyjnym toku instancji.

Skarżący nie mogą przewidzieć

Przywiązanie do powstałej w innych czasach koncepcji, w myśl której uzyskanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym uwarunkowane jest posiadaniem przez dany akt „przymiotu wykonalności” (szerzej T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2016, s. 557 i nast.), okazuje się obecnie – czego doskonałym przykładem są sprawy załatwiane wieloetapowo, poprzez podejmowanie decyzji zależnych – zawodne. Przepis art. 86f ust. 1 u.i.o.ś. kreuje wystarczająco szerokie podstawy do tego, aby wyróżniony rodzaj ochrony utożsamiać z tym, co europejskie soft law określa jako restoration, czyli przejściowe przywrócenie stanu prawnego sprzed wydania zaskarżonego aktu (szerzej: Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Państwo i Prawo 2003, nr 5, s. 21 i nast.). Wypada zatem zgodzić się z NSA, że wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest równoznaczne – wbrew obawom wyrażonym przez inwestora – z pozbawieniem mocy prawnej koncesji. Uregulowany przepisami p.p.s.a. i u.i.o.ś., hybrydowy mechanizm ochrony ma bardziej subtelny wymiar, a jego uruchomienie pozwala – co oczywiste – uniknąć negatywnych konsekwencji eliminowania z obrotu prawnego decyzji inwestycyjnych w trybie nadzwyczajnym w razie uwzględnienia zarzutów skarżących w postępowaniu głównym (prawomocnego wzruszenia decyzji środowiskowej).