Hausner, Wygnański: Pozorowane partnerstwo

Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej skierowało do 30-dniowych konsultacji „Projekt Umowy Partnerstwa dla realizacji polityki spójności 2021–2027 w Polsce" (UP). To wyjątkowo ważny dokument – stanowi podstawę do określenia działań finansowanych w Polsce ze środków z nowej perspektywie budżetowej Unii Europejskiej. Dotyczy wydatkowania blisko 80 mld euro. Istotna jest nie tylko skala tych środków, ale także to, że będą one wykorzystywane w rozpoczętej właśnie dekadzie (zgodnie z zasadą N+3). W tym czasie może dojść do dwukrotnej zmiany ekip rządowych.

I skala, i czas oznaczają, że zapisy tego dokumentu należy odczytywać nie w kontekście bieżącym i operacyjnym, ale długookresowo i strategicznie. Wynikające z nich działania wpłyną znacząco na potencjał rozwojowy i rozwój Polski co najmniej do 2050 r. Niestety, długofalowa i strategiczna perspektywa jest w tym dokumencie nieobecna. Nie ma w nim pogłębionej refleksji o rozwoju Polski w XXI wieku i stojących przed nami najważniejszych wyzwaniach. Byłoby to usprawiedliwione tylko wtedy, gdyby dokumentowi towarzyszyła aktualna (wdrażana lub nowo zaprojektowana) narodowa strategia rozwoju.

Co prawda w projekcie UP jest odniesienie do strategii na rzecz odpowiedzialnego rozwoju (SOR) przyjętej w 2016 r., nie sposób jednak potraktować tego poważnie. Nie tylko ze względu na upływ czasu i zasadnicze zmiany, które dokonały i dokonują się w skali globalnej i w naszym otoczeniu, ale także dlatego, że SOR dotyczyła rozwoju gospodarczego i nigdy nie była faktycznie realizowana. Nie jest nam znane rządowe opracowanie przedstawiające w sposób systematyczny przebieg jej realizacji. Wiadomo natomiast, że jej podstawowe wskaźniki, jak np. udział nakładów inwestycyjnych w PKB, nie tylko nie są osiągane, ale też raczej się od ich osiągnięcia oddalamy niż do niego zbliżamy. SOR była i jest atrapą, mającą przesłonić brak strategicznej myśli rozwojowej, w czasie rządów PiS wypartej przez polityczno-wyborczą taktykę i rozgrywkę.

Podkładka

Brak strategicznego odniesienia w projekcie UP wynika z tego, że dokument został potraktowany przez autorów (są oni nieznani) jako wypracowanie rygorowe, które trzeba przedstawić, bo Unia tego wymaga. To obowiązkowa podkładka, na której będzie można położyć wnioski o finansowanie. Znamienne jest to, że nie jest on firmowany przez Radę Ministrów, a tylko przez ministerstwo, o którym nie wiadomo, czy istnieje, czy też zostało wchłonięte przez Ministerstwo Finansów.

Jednocześnie trwają prace nad Krajowym Planem Odbudowy (KPO), który ma być finansowany z dodatkowego pocovidowego budżetu UE. A jednocześnie Jarosław Gowin jako minister przedsiębiorczości, pracy i technologii zainicjował pilne prace nad strategią produktywności. Trudno sobie wyobrazić, by te trzy dokumenty mogły zostać poskładane w całość, skoro pracują nad nimi trzy różne ośrodki. W praktyce oznaczać to będzie pogłębienie federalizacji rządu, w którym poszczególne ministerstwa walczą o odrębne korporacyjne interesy i budżety. Rezultatem będzie rabunkowe marnotrawstwo środków publicznych na wielką skalę.

Brak strategicznej perspektywy powoduje, że dokument nie wyznacza priorytetów rozwojowych Polski. Wszystko jest w nim pomieszane bez myślowego porządku. Komisja Europejska określiła podstawowe cele, a tym samym w jakimś stopniu układ UP. Ale to nie znaczy, że to ogólnounijne ukierunkowanie może w danym kraju być oderwane od ustalenia swoistych dla niego długookresowych wyzwań.

W naszym przekonaniu dla Polski najważniejsze są trzy z nich: zapaść demograficzna, niska produktywność wykorzystywania zasobów własnych (co dotyczy zarówno ziemi, wody czy surowców, jak i kapitału ludzkiego; dlatego tak ważna wydaje nam się strategia produktywności), pogłębianie się niespójności i atomizacji społecznej. Przyjmujemy, że główne strategiczne osie rozwojowe Polski można ująć inaczej, ale poważna rozmowa o dekadzie 2021–2030 musi się zaczynać od ich wyznaczenia. Bez tego projekt UP wygląda na zestaw rubryk wypełnionych przez ministerialnych ekspertów od środków unijnych.

Znamienne jest zestawienie przedstawione w rozdziale „Efektywność i skuteczność". Pokazuje ono, do jakich nowo nazwanych programów (aby odpowiadały unijnej nomenklaturze) będą przypisane programy realizowane w dotychczasowej perspektywie budżetowej. Przykładowo obecny Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko (PO IiŚ) ma stać się programem w zakresie infrastruktury transportu, energetyki, środowiska, zdrowia i kultury. To pozwala każdemu ministerstwu odnaleźć swoje miejsce w tej urzędniczej składance, którą jest de facto projekt UP.

Dokument ma w tytule politykę spójności, ale dotyczy faktycznie nie długofalowej polityki publicznej, ale zmodyfikowanej metody zarządzania wydawaniem środków unijnych. Nic dziwnego, że przy zadbaniu o trochę nowszy żargon opisane w nim działania są takie same, jak były dotąd. Nawet wtedy, gdy nie przynosiły założonych rezultatów i nie przyczyniały się do poprawy sytuacji. Możemy np. przeczytać w dokumencie, że „zasoby wodne w Polsce przypadające na jednego mieszkańca, stanowią tylko 1/3 tego, co ma do dyspozycji przeciętny mieszkaniec Europy". Ale nie ma słowa o tym, dlaczego mimo podejmowanych działań nie poprawiamy tej sytuacji. Dlaczego nie przyczyniają się do tego zmiany systemowe dokonane pięć lat temu, polegające na centralizacji gospodarowania wodą. Dalej będziemy robić w zasadzie to samo. Niestety prawdopodobnie z podobnym rezultatem.

W wielu miejscach dokumentu znajdują się krytyczne stwierdzenia i trafne analityczne obserwacje. Ale z zasady nie ma w nim żadnej odpowiedzi na narzucające się pytanie „dlaczego nam w tej dziedzinie nie wychodzi?". Przykładowo, dlaczego ciągle jesteśmy krajem o relatywnie niskim poziomie innowacyjności? Dlaczego tak niska jest dynamika inwestycji firm? Nie wystarczy powtarzać, że tak jest. Krytyczne analityczne wtręty są tylko po to, aby uzasadnić, że trzeba kontynuować uprzednie działania. Takie zapisy są reminiscencją gierkowskiej retoryki o „dalszym doskonaleniu".

Jakość rządzenia

Zastanawia, dlaczego wśród proponowanych programów operacyjnych brak jest programu poprawy jakości rządzenia i mechanizmów partycypacji obywatelskiej. Czy Komisja Europejska byłaby przeciwna? Nie, skoro 3 grudnia pojawił się europejski plan działań na rzecz demokracji. Mowa tam o takich „drobiazgach" jak wolne media, uczciwe wybory, walka z dezinformacją, wzmocnienie społeczeństwa obywatelskiego. Oczywiście, rząd może twierdzić, że w każdej z tych spraw inni mogą się od nas tylko uczyć, ale mamy co do tego wątpliwości. Naszym zdaniem w obecnym stanie mielibyśmy poważny problem z przyjęciem do Unii, bo byłby kłopot z wykazaniem, że spełniamy tzw. kryteria kopenhaskie.

Generalnie w projekcie UP brakuje nowego oddechu. Odniesienie do edukacji zamyka się w tradycyjnym modelu szkoły bazującej na transmisyjnym przekazywaniu wiedzy. Szkoły, która ma dostarczać kadr dla gospodarki. A przecież nowoczesna edukacja staje się wielosektorowym systemem kształtowania nowych i często jeszcze nienazwanych kompetencji. Dobrze, że znajdziemy w dokumencie odniesienie do kultury. Ale jest ona rozumiana jako sektor aktywności zawodowej i wyodrębniony dział administracji publicznej, a nie jako główny mechanizm rozwojowy, bez którego żadne technologie nie mogą zapewnić rozwoju.

Kompletnym fałszem jest trzon nazwy dokumentu: Umowa Partnerstwa. W myśl założeń Komisji Europejskiej ma ona mieć podwójne znaczenie. Po pierwsze, ma być to partnerstwo krajowe, umowa zawarta między głównymi aktorami rozwoju danego kraju, społecznie umocowanymi reprezentacjami różnych grup społecznych i zawodowych: samorządami terytorialnymi wszystkich poziomów, związkami zawodowymi i pracodawców, izbami gospodarczymi, samorządami zawodów, organizacjami pozarządowymi itd. Chodzi o partnerstwo na etapie nie tylko przygotowania umowy, ale także realizacji. Bez umowy o wspólnym działaniu potem praktycznie go nie będzie. Pozostaną, jak dotąd, relacje klientelistyczne. Po drugie, jest to partnerstwo wewnątrzunijne. Ale to krajowe ma być w tym przypadku fundamentem unijnego.

Aby strzec jakości prac nad tworzeniem i wdrażaniem umowa partnerstwa krajowego i koordynować je, powołano nawet Komitet Umowy Partnerstwa. Jeden z autorów tej wypowiedzi (Jakub Wygnański) wchodzi w jego skład. O swoim doświadczeniu publicznie mówił tak: „Nie mam wrażenia, żebym mógł realnie cokolwiek uczynić w tych sprawach. To, że ani jako członkowie Komitetu, ani szerzej – opinia publiczna – dotychczas nie mogliśmy poznać autorów projektu ani ustalić nawet składu ciał, które podejmują decyzję, uważam za bardzo kłopotliwe. Nie tak wyobrażam sobie realizację zasady partnerstwa, która – co trzeba przypomnieć – nie jest wynikiem dobrej woli rządu, ale ma silne umocowanie w rozporządzeniach unijnych".

W projekcie UP bardzo rzadko pojawiają się nawet z rodzajowej nazwy partnerzy tej umowy. Organizacje społeczne nie pojawiają się ani razu. Ale nawet jeśli pojawia się nazwa potencjalnych interesariuszy, to nie w roli partnerów, ale wykonawców lub beneficjentów. Są traktowani z góry i czysto instrumentalnie. Autorom dokumentu partnerstwo nawet nie zaświtało w głowie. Głębsze odczytanie treści dokumentu pozwala dostrzec, że ich schemat myślowy bazuje na relacji władza i jednostki – organizacje i osoby. Przy czym są one przedmiotem oddziaływania władzy, które sprowadza się do wspierania i interweniowania. Konsultacje projektu UP trudno uznać za realizację idei partnerstwa.

Co robić

Aby zapewnić procesowi programowania polityki spójności społeczną i rozwojową użyteczność, proponujemy:

- znaczące wydłużenie konsultacji i poprawienie ich jakości poprzez zachowanie kluczowych zasad, takich jak jawność, powszechność, przewidywalność, responsywność;

- pilne zwołanie Komitetu Umowy Partnerstwa i przyjęcie przezeń roli gospodarza, czego publicznym świadectwem będzie przyjęcie przez Komitet zasad prowadzenia tych konsultacji i dalszych prac nad Umową Partnerstwa;

- włączenie do otwartego procesu konsultacji także Krajowego Planu Odbudowy oraz strategii produktywności;

- formalne zasięgnięcie przez Komitet Umowy Partnerstwa opinii nt. projektu UP w kluczowych krajowych publicznych ośrodkach eksperckich, takich jak PAN, Rada Narodowego Centrum Badań i Rozwoju czy Konferencja Rektorów Szkół Publicznych;

- uruchomienie przez „Rzeczpospolitą" debaty nad strategicznymi wyzwaniami rozwojowymi Polski i zaproszenie do wypowiedzi uznanych ekspertów z różnych dziedzin.

Jesteśmy przekonani, że to ma sens i może się powieść.