Powołując się na powyższe orzeczenie z 3 stycznia 2007 r. Sąd Najwyższy w innym z rozstrzygnięć zauważył, że analizując pojęcie dotacji, o którym mowa w art. 90 u.s.o. nie można go utożsamiać z pojęciem dotacji w rozumieniu ustawy budżetowej. Nie powinno budzić wątpliwości, iż przepisy ustawy budżetowej i odpowiednio w przypadku jednostki samorządu terytorialnego uchwały budżetowej ze względu na charakter norm prawnych (normy generalne i abstrakcyjne) i ich adresatów (organy i jednostki państwowe) nie mogą być źródłem zobowiązań w rozumieniu prawa cywilnego. Trudno byłoby zaakceptować sytuację, w której konkretne roszczenie osoby fizycznej lub prawnej prowadzącej niepubliczną szkołę byłoby oparte na ustawie czy uchwale budżetowej. Niemniej jednak inaczej należy ocenić sytuację, w której roszczenie o dotację na rzecz oznaczonego podmiotu jest już ustalone w drodze porozumienia, aktu administracyjnego czy ex lege. Analizując w tym aspekcie art. 90 ust. 2 i 3 u.s.o. uznano, że stanowi on dostateczną podstawę prawną roszczenia o należną niepublicznej szkole dotację. Przepisy te określają w jasny i bezwarunkowy sposób, kto jest dłużnikiem (Skarb Państwa, a po nowelizacji przepisów: właściwa jednostka samorządu terytorialnego), a kto wierzycielem (osoba prowadząca szkołę lub inną placówkę niepubliczną), a także w jakiej wysokości świadczenie się należy (oznaczony procent wydatków bieżących ponoszonych w szkole publicznej tego samego typu w przeliczeniu na jednego ucznia) i od spełniania jakich przesłanek wypłacenie dotacji jest uzależnione. Nie podzielono poglądu, że między zobowiązanymi do udzielenia dotacji a beneficjentami dotacji zachodzi stosunek podległości. Niepubliczne placówki uprawnione do dotacji nie podlegają podmiotom zobowiązanym do udzielenia dotacji. W u.s.o. ustawodawca nie przewidział potrzeby władczego orzekania w przedmiocie dotacji należnej niepublicznym szkołom i innym placówkom. Nawet gdyby taki obowiązek dopuścić, to nie można wykluczyć dopuszczalności drogi sądowej dochodzenia przyznanej dotacji, lecz niewypłaconej lub wypłaconej częściowo, ponieważ ustawodawca nie przewidział możliwości dochodzenia dotacji na drodze administracyjnej. Nawet z przepisów prawa publicznego mogą wynikać takie stosunki prawne, których istota jest zbliżona do stosunków cywilnoprawnych (postanowienie SN z 23 października 2007 r., sygn. III CZP 88/07, z powołaniem się na wyrok TK z 10 lipca 2000 r., sygn. SK 12/99).
Droga sądowa
Powyższe stanowisko podzielono w kolejnych orzeczeniach, przyjmując, że roszczenie o dotację należną szkole (także placówce) niepublicznej zgodnie z przepisami art. 90 u.s.o. może być dochodzone przed sądem powszechnym (wyrok SN z 4 września 2008 r., sygn. IV CSK 204/08), czy wskazując, że trafne jest stanowisko odnośnie do przynależności do drogi sądowej roszczeń podmiotów niepublicznych o zapłatę z tytułu wadliwego obliczenia i w konsekwencji nieuzasadnionego obniżenia dopłaty należnej na podstawie art. 90 ust. 2b u.s.o. (wyrok SN z 20 czerwca 2013 r., sygn. IV CSK 696/12).
Po zmianie stanu prawnego przyjęto, że dopiero w art. 90 ust. 11 u.s.o., dodanym ustawą z 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2016 r., poz. 1010 z późn. zm.) i obowiązującym od 1 stycznia 2017 r., ustawodawca jednoznacznie rozstrzygnął, iż przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a – 8 u.s.o., stanowi czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. DzU z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), a zatem podlegającą kontroli sądów administracyjnych. W związku z tym dla oceny powództwa o zapłatę dotacji za okres poprzedzający powyższą nowelizację, wytoczonego przed jej wejściem w życie, należy zastosować dotychczasowe zasady wykładni przepisów o drodze sądowej w sprawach tego rodzaju (art. 1 i 1991 k.p.c.), nawet jeśli w stanie prawnym sprzed 1 stycznia 2017 r. można było znaleźć argumenty przemawiające za właściwością sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności czynności polegającej na obliczeniu wysokości i wypłaceniu dotacji oświatowej (wyroki SN z 24 lutego 2017 r., sygn. IV CSK 212/16 i z 14 lipca 2017 r., sygn. II CSK 773/16).
W najnowszym orzecznictwie wskazano, że droga sądowa do rozstrzygania sporu o ustalenie wysokości dotacji oświatowej i jej zasądzenie na rzecz jej beneficjenta jest dopuszczalna. W świetle prawa do sądu, wzmocnionego domniemaniem ustanowionym w art. 177 Konstytucji RP, brak – w czasie powstania roszczenia i wystąpienia o jego realizację – przepisu rozstrzygającego sposób dochodzenia wypłaty dotacji oświatowej, przy pozytywnym sporze kompetencyjnym między sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi i Sądem Najwyższym, nie może obarczać strony poszukującej ochrony swoich praw skutkami wadliwie ukształtowanej przez ustawodawcę procedury dochodzenia roszczeń (wyrok SN z 11 maja 2018 r., sygn. II CSK 477/17 zawierający rozbudowaną analizę orzecznictwa NSA w omawianym zakresie).
Wyjaśnianie wątpliwości
Za rozstrzygnięcia dotychczas podsumowujące w judykaturze tę problematykę można uznać poniższe. W pierwszym z nich stwierdzono, że znowelizowany z 1 stycznia 2017 r. przez ustawę z 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw art. 90 ust. 11 u.s.o. stanowił, że przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a – 8, czyli także dotacji dla przedszkoli niepublicznych, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyraźniej to samo zagadnienie reguluje art. 47 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (DzU z 2017 r., poz. 2203 z późn. zm.), której art. 80 pkt 16 uchylił 1 stycznia 2018 r. wspomniany art. 90 ust. 11 u.s.o. Przepis ten stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji między innymi dla przedszkoli niepublicznych, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy czym zgodnie z art. 97 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych do rozliczenia dotacji za 2017 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten w sposób jednoznaczny podkreśla, że nowych regulacji dotyczących między innymi czynności podejmowanych przez organ dotujący w celu ustalania lub przekazania dotacji nie stosuje się do dotacji za 2017 r. Za ugruntowany w orzecznictwie uznano pogląd, że sam fakt, iż źródłem roszczenia jest decyzja organu administracyjnego nie przesądza tego, że na jej tle nie może powstać stosunek cywilnoprawny (wskazano w tym miejscu na taki pogląd TK wyrażony w wyżej powołanym wyroku z 10 lipca 2000 r.), a także przyjęto, że art. 90 u.s.o. kreuje pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego właściwą do wypłaty dotacji a osobą prowadzącą placówkę niepubliczną uprawnioną do otrzymania takiej dotacji stosunek cywilnoprawny odpowiadający cechom zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 k.c. (powołując się na wskazany powyżej wyrok SN z 3 stycznia 2007 r.). W rozpoznawanej sprawie podniesiono, że żądanie od organu jednostki samorządu terytorialnego należnej kwoty ma swoje źródło w delikcie, jakim jest niewłaściwe obliczenie i wypłacenie kwoty osobie dochodzącej roszczenia; nie żądano wypłacenia dotacji, ale odszkodowania za niezgodne z prawem pozbawienie należnej kwoty przy okazji ustalania i wypłacania dotacji za 2013 r. Odmowa dopuszczalności drogi sądowej równałaby się z odmową prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 Konstytucji RP. Sąd administracyjny może tylko uznać za niezgodne z prawem działanie organu administracji i zmienić jego decyzję dotyczącą budżetu w danym roku, natomiast niezgodne z budżetem na dany rok wyliczenie dotacji i nieprzekazanie jej uprawnionemu jest deliktem polegającym na tym, że organ administracji nie zastosował się do ogólnie wiążących przepisów prawa. Jeżeli na skutek niezgodnego z prawem zachowania uprawniony do dotacji poniósł szkodę, która pozostaje w adekwatnym związku przyczynowym z tym deliktem, może on dochodzić przed sądem powszechnym odszkodowania na podstawie przepisów o czynach niedozwolonych. Tylko te przepisy określają precyzyjnie przesłanki i terminy dochodzenia jego roszczenia związanego z niezgodnym z prawem obliczeniem i wypłaceniem należnej mu dotacji (wyrok SN z 27 marca 2019 r., sygn. V CSK 101/18).
SN przesądził
W drugim z rozstrzygnięć oceniono, że dopuszczalność drogi sądowej do dochodzenia roszczeń o zapłatę dotacji na podstawie art. 90 u.s.o. została twierdząco przesądzona przez Sąd Najwyższy w dotychczasowym orzecznictwie. Zauważono, jak powyżej, iż w orzecznictwie Sądu Najwyższego wyjaśniono również, że ustawodawca dopiero w art. 90 ust. 11 u.s.o., dodanym ustawą nowelizującą z 24 czerwca 2016 r. i obowiązującym od 1 stycznia 2017 r., przyjął, że przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a – 8 u.s.o., stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem podlegającą kontroli sądów administracyjnych. Odwołano się m.in. też do wspomnianego wyżej art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, przy czym przypomniano, że dla oceny powództwa o zapłatę dotacji za okres poprzedzający wyżej wymienione nowelizacje należy stosować dotychczasowe zasady wykładni przepisów o drodze sądowej w sprawach tego rodzaju (art. 1 i art. 1991 k.p.c.), nawet jeżeli w stanie prawnym sprzed 1 stycznia 2017 r. można było znaleźć argumenty przemawiające za właściwością sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności czynności polegającej na obliczeniu wysokości i wypłaceniu dotacji. Na sądzie powszechnym spoczywa bezwzględny, konstytucyjny obowiązek rozpoznania sprawy co do istoty, gdy w ustawie uprzednio nie przewidziano w ogóle właściwości sądu administracyjnego do orzekania w danej sprawie. Natomiast między sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi i Sądem Najwyższym istniał w tym zakresie pozytywny spór kompetencyjny, a stanowisko sądów administracyjnych co do ich kompetencji do orzekania w tego rodzaju sprawach cechowały głębokie rozbieżności niedające pewności, czy strona, korzystając z drogi administracyjnej, uzyska ochronę prawną. Analiza przepisów przechodnich w powiązaniu z koniecznością zapewnienia beneficjentom dotacji konstytucyjnego prawa do sądu prowadzi do wniosku, że nowych regulacji prawnych nie stosuje się do dotacji obliczonych i przyznanych przed ich wejściem w życie (postanowienie SN z 9 maja 2019 r., sygn. IV CSK 490/18).
