Kto jest stroną w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy

Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy to jeden z pierwszych etapów w szeroko rozumianym procesie inwestycyjnym. W razie braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym inwestor zamierza zrealizować inwestycję, uzyskanie tej decyzji jest konieczne w celu późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana na podstawie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa). Inaczej niż w przypadku pozwolenia na budowę, którego uzyskanie wymaga posiadania tzw. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tzn. posiadania tytułu prawnego do terenu realizacji inwestycji (art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego), aby uzyskać samą decyzję o warunkach zabudowy, nie trzeba posiadać żadnych praw do nieruchomości. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy może być wydana więcej niż jednemu wnioskodawcy, w tym podmiotowi niebędącemu właścicielem/użytkownikiem wieczystym terenu, w odniesieniu do którego ma zostać wydana decyzja.

Czytaj także: Zawieszenie postępowania ws. wydania decyzji o warunkach zabudowy

Brak definicji strony

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w ustawie niestety nie wprowadzono odrębnej definicji strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jak pokazuje dość bogate orzecznictwo w powyższym zakresie, takie rozwiązanie spowodowało wiele wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie 8 stycznia 2020 r. (sygn. II OSK 1094/18) wydał jednak interesujące orzeczenie dotyczące rozumienia pojęcia strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, które może być pomocne przy rozstrzyganiu istniejących od dłuższego czasu sporów w tym zakresie.

Zgodnie z ww. wyrokiem krąg stron w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ustala się na podstawie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Przymiot strony w takim postępowaniu posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. W orzeczeniu wskazano również, iż mogą się nim legitymować także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. NSA podkreślił, że nieprawidłowy jest pogląd, zgodnie z którym interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mają wszystkie osoby, których nieruchomości znajdują się w obszarze analizowanym.

Stan faktyczny

Sprawa dotyczyła skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który podtrzymał w mocy decyzję samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Inwestycja, dla której wydawana była decyzja o warunkach zabudowy, dotyczyła fermy norek amerykańskich. Skarżący domagał się uznania za stronę, aby móc skutecznie zgłosić zastrzeżenia co do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Swój interes prawny wywodził z przepisów kodeksu cywilnego dotyczących immisji. W jego ocenie uciążliwości w postaci przykrego odoru mogącego wydobywać się z ww. fermy naruszałyby art. 144 kodeksu cywilnego, co jednocześnie przesądza o uznaniu jego nieruchomości za znajdującą się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji i jednocześnie wskazuje na legitymowanie się w przedmiotowej sprawie interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., przez pryzmat którego dokonuje się oceny, kogo można uznać za stronę w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ jednak nie zgadzał się z tym stanowiskiem, co zostało także podtrzymane w postępowaniu odwoławczym przez samorządowe kolegium odwoławcze.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił naruszenie m.in. przepisów prawa materialnego – art. 140 i 144 kodeksu cywilnego, odnoszących się do wykonywania prawa własności w granicach określonych przez ustawy oraz nakazu powstrzymywania się przez właściciela nieruchomości od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, czyli tzw. zakazu immisji. W ocenie skarżącego organ błędnie przyjął, iż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, co w konsekwencji spowodowało nieuznanie go za stronę.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego.

Uzasadnienie prawne

NSA wskazał przede wszystkim, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ma wątpliwości, że przedstawione w ww. przepisie pojęcie „strona" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawnym. Innymi słowy, o interesie prawnym danego podmiotu można mówić tylko wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może on skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu.

NSA wskazał dodatkowo, iż przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 k.c., dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę, a w przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (jak wskazał ten sam sąd w wyroku z 15 października 2019 r., sygn. II OSK 2879/17). Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (co zostało także potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1358/14). Prowadzi to do wniosku, że sam fakt położenia dwóch działek skarżącego w obszarze analizowanym nie prowadzi do niejako automatycznego uznania, że ma on przymiot strony w postępowaniu.

Niektóre zarzuty mogą być skutecznie podniesione tylko na etapie pozwolenia na budowę.