Maciej J. Nowak: Niewykorzystany potencjał planowania

Dyskusja o prawnych aspektach planowania przestrzennego często skupia się na incydentalnych, szczegółowych problemach. To zrozumiałe, bo właśnie konkretny dylemat prawny prowokuje rozważania prawników, urbanistów, urzędników, w tym optymalnąwykładnię poszczególnych przepisów. Musimy jednak pamiętać, że koncentrując się na drzewach, nie możemy zapominać o całym lesie. Jaką więc rolę powinny odgrywać plany przestrzenne na szczeblu lokalnym?

Odpowiedzi są siłą rzeczy fragmentaryczne. Inwestorom będzie często chodziło o zagwarantowanie stabilnych możliwości zagospodarowania poszczególnych działek, innym użytkownikom przestrzeni o ochronę poszczególnych terenów przed zabudową, a gminie o uporządkowanie niektórych tendencji (np. do suburbanizacji gmin podmiejskich). Wszystko to wciąż nie daje jednak kompleksowej odpowiedzi na pytanie, po co są nam potrzebne plany przestrzenne w gminach.

Czytaj więcej

Samorząd

Gminy mają pod górkę z planami ogólnymi. Resort nie widzi problemu

Jeśli gmina nie zdąży z uchwaleniem planów ogólnych do końca 2025 r., to od 1 stycznia 2026 r. rozwój inwestycji w takiej gminie będzie zablokowany. Ale ministerstwo uważa, że brakujące rozporządzenie nie jest konieczne do sporządzenia planów ogólnych.

Temat ten został podjęty na marcowym posiedzeniu Zespołu Prawno-Urbanistycznego Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN. Warto szczególnie odwołać się do wystąpienia profesora Łukasza Mikuły z Uniwersytetu Adama Mickiewicza w Poznaniu. Prelegent zwrócił uwagę na kilka istotnych kwestii. Przede wszystkim rola planu jest odmiennie postrzegana przez inwestora akcentującego prawo wolności zabudowy, a odmiennie przez władze gminy, koncentrujące się na zachowaniu planowości procesów urbanizacyjnych.

Dla pierwszego plan jest instrumentem reglamentacji uprawnienia do zmiany przestrzeni, a dla drugiej - instrumentem nadawania uprawnienia do zmiany w przestrzeni (określonym jej użytkownikom). Pytanie, czy prawo gwarantuje jedynie „reglamentację” zmiany w przestrzeni czy też zakłada aż „nadawanie” wcześniej niewystępujących uprawnień zmiany przestrzeni. To właśnie odpowiedź na to fundamentalne pytanie wpływa na postrzeganie zadań planów przestrzennych. Odmienności spojrzenia prowokują konflikty.

Profesor Mikuła dzieli ponadto plany przestrzenne na strukturalne i zintegrowane. Te pierwsze wskazują docelowy kształt urbanistyczny danego obszaru. Te drugie zawierają dodatkowo rozstrzygnięcia opisujące konkretne rodzaje działań prowadzące do uzyskania ujętego w planach stanu docelowego.

Oba rodzaje planów w różny sposób można odnieść do trzech wyodrębnionych kategorii obszarów: generalnie wyłączonych z zabudowy, przeznaczonych pod zabudowę oraz już zainwestowanych, z możliwością uzupełnienia zabudowy. Każda z kategorii wiąże się z trochę innymi oczekiwaniami względem planów.

Generalnie można więc wskazać, że plany przestrzenne nie tylko określają przyszłe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu. Powinny ograniczać potencjalne konflikty przestrzenne, zapewniając szeroką ochronę szczególnie istotnym walorom: przyrodniczym, zabytkowym czy (szerzej to ujmując) klimatycznym. To w wielu wypadkach na etapie sporządzania planów przestrzennych należy wyważać poszczególne wartości i interesy, szczególne znaczenie przywiązując do ochrony interesu publicznego. W wielu sytuacjach odbywać to się musi niestety kosztem interesów prywatnych. Stawia to pod znakiem zapytania podejście preferujące przede wszystkim wolność zabudowy w planowaniu przestrzennym, w tym przyjmujące jedynie „reglamentację” prawa do zmiany przestrzeni.

Pewnym wyzwaniem – nie tylko dla prawników, ale i przedstawicieli innych zawodów, jest doprecyzowanie, jakie „działania” mogą być opisywane w planach zintegrowanych. Niewątpliwie powinny one zawierać katalog działań umożliwiających realizację celów przestrzennych.

Wytyczne są jednak słabo wdrażane. Miejscowe plany zagospodarowania tylko częściowo pełnią swoją funkcję. Odstraszają zwłaszcza konsekwencje finansowe ich uchwalania. Plany ogólne mogą stanowić potrzebny i ważny instrument. Aktualnie jednak są w fazie opracowań przez gminy, pod presją czasu i oczekiwań nie zawsze adekwatnych do możliwości. Do tego dochodzi specyficzne podejście części orzecznictwa sądowego, akcentującego w pierwszej kolejności wartość „proinwestycyjnej wykładni planów” (cytat z konkretnego uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego).

Wskazane bariery niewątpliwie utrudniają dyskusję, jak plany przestrzenne powinny optymalnie odgrywać swoją rolę. Często problemy techniczne albo wynikające z fragmentarycznego zrozumienia celów planowania przestrzennego poważnie blokują ich możliwości. Nie zmienia to faktu, że rzeczona dyskusja jest potrzebna. Może choć trochę poprawi sytuację?