Igor Postuła: Jak nadzorować bez polityki

Konstrukcja efektywnego modelu nadzoru właścicielskiego nad spółkami Skarbu Państwa to wyzwanie dla nowego rządu. Umowa koalicyjna partii demokratycznych wskazuje, że jednym z priorytetów koalicji będzie odpolitycznienie spółek Skarbu Państwa, profesjonalizacja ich kadr oraz wprowadzenie najwyższych standardów ładu korporacyjnego. W Polsce, w odbiorze społecznym spółki Skarbu Państwa (SSP) kojarzą się z ich upolitycznieniem i wysokimi wynagrodzeniami często niekompetentnych, acz odpowiednio politycznie umocowanych członków ich organów. Problem upolitycznienia jest oczywiście ważny, ale stanowi skutek, a nie przyczynę modelu nadzoru nad tymi spółkami. Miimo że przez ostatnie osiem lat stał się on bardziej jaskrawy, to istniał też za poprzednich rządów. Postulaty umowy koalicyjnej są słuszne i oczywiste, ale konstrukcja efektywnego modelu nadzoru właścicielskiego wymaga wielu rozstrzygnięć jego założeń i kwestii szczegółowych. Model ten powinien zapewniać efektywność ekonomiczną spółek z działaniem w interesie publicznym, czyli na rzecz dobra wspólnego, co jest konstytucyjnym obowiązkiem państwa.

Zadanie dla rządu

Nowy rząd powinien określić, jakie cele ma osiągać Skarb Państwa jako akcjonariusz. Czy ma, tak jak akcjonariusze prywatni, być nastawiony na zysk czy zwiększenie wartości dla akcjonariuszy, czy realizować bezpośrednio interes publiczny, np. co do bezpieczeństwa energetycznego państwa. Pierwsza opcja z jednej strony wydaje się prostsza. SSP mogą po prostu wypłacać dywidendę, z której państwo sfinansuje istotne społecznie cele. Z drugiej strony, nastawienie na zysk przez SSP może generować pokusę stwarzania im przez państwo lepszych warunków konkurencyjnych niż spółkom prywatnym – a to ryzyko dla konkurencji.

Czytaj więcej:

Biznes

Odpowiedzialność karna zarządów SSP

Prezes spółki Skarbu Państwa jest jak saper – bez dużego doświadczenia, wiedzy i odporności na naciski w końcu wejdzie na minę - o odpowiedzialności karnej zarządów ssp pisze Wojciech Dudziński, audytor śledczy, amerykański specjalista ds. wykrywania nadużyć gospodarczych CFS (Certified Fraud Specialist)

Pro

Drugie rozwiązanie nie jest jednoznaczne. Interes publiczny to kategoria abstrakcyjna bez generalnej definicji. Opisuje się go w odniesieniu do konkretnego przypadku. Jak wskazują doświadczenia ostatnich lat, może on być definiowany arbitralnie, nieobiektywnie, sprzyjając partii rządzącej, nie odnosząc się do przesłanki dobra wspólnego. Przykładów było wiele. Ostatnie: finansowanie przez SSP kampanii referendalnej czy podtrzymywanie przez Orlen cen paliw poniżej ceny rynkowej tuż przed wyborami.

By uporządkować i zwiększyć efektywność nadzoru nad spółkami, powinno się dokonać ich podziału na te, które działają komercyjne, czyli są nastawione na zysk, i te, które mają określony interes publiczny. Przy takim podziale inne byłyby kryteria nadzoru nad nimi. Podstawą podziału mógłby być sporządzony na podstawie rozporządzenia prezesa Rady Ministrów wykaz spółek istotnych dla gospodarki państwa. W wykazie powinny znaleźć się jednak tylko te spółki, przy których państwo jest w stanie obiektywnie i przejrzyście określić konkretny interes publiczny, jakie poszczególne spółki z wykazu powinny osiągać.

Konstruując nowy model nadzoru, powinno się rozstrzygnąć, czy faktycznie uzasadnione jest zachowanie państwowych udziałów we wszystkich podmiotach, których według publicznie dostępnego wykazu jest obecnie 423. Prywatyzacja to temat społecznie i politycznie wrażliwy, co jednak nie powinno powodować, że nie zapadną tu żadne decyzje. Nawet zakładając, że rząd nie sprzyja prywatyzacji jako takiej, może ona mieć charakter porządkujący. Co innego bowiem prywatyzacja dużych, flagowych spółek, jak choćby sprzedaż przez Orlen 30 proc. akcji Lotosu spółce Aramco Overseas Company B.V., a co innego sprzedaż śladowych udziałów Skarbu Państwa w spółkach, na które, przy małej wartości udziałów, Skarb i tak nie ma wpływu, czy udziałów w spółkach, w których trudno doszukać się interesu publicznego lub ekonomicznego państwa.

Kolejną kwestią fundamentalną jest, czy model nadzoru nad SSP ma być scentralizowany, czyli pełniony przez jednego ministra, czy rozproszony na kilku ministrów. Za modelem zdecentralizowanym przemawia, że nie powinno się łączyć kilku funkcji państwa w jednym organie. Należy oddzielić imperium, czyli funkcje władcze państwa, od dominium, czyli funkcji właścicielskich. Powierzenie nadzoru nad spółkami ministrom branżowym (którym podlegają działy „energia” czy „gospodarka złożami kopalin”) może rodzić ryzyko, że tworząc prawo dotyczące poszczególnych sektorów czy to bezpośrednio poprzez rozporządzenia czy pośrednio poprzez tworzenie projektów ustaw, ministrowie ci mogliby zechcieć generować przepisy sprzyjające nadzorowanym przez nich spółkom, a to mogłoby stanowić naruszenie konkurencji.

Ponadto, na co wskazuje doświadczenie modelu rozproszonego, który funkcjonował w Polsce w latach 2017–2019, sprzyjał on powstawaniu „księstw” ministrów, w których nie tylko determinowali cele i sposób funkcjonowania spółek, ale przede wszystkim budowali swe pozycje polityczne przez wpływ na obsadę stanowisk w organach spółek. Rząd Prawa i Sprawiedliwości odszedł zresztą od modelu rozproszonego po wyborach w 2019 r., istotnie centralizując nadzór w rękach ministra aktywów państwowych. Opowiadając się za modelem scentralizowanym, można wyobrazić sobie uzasadnione odstępstwa od pełnej centralizacji. Przykładowo, spółki zbrojeniowe, ze względu na swą specyfikę, mogłyby podlegać ministrowi obrony narodowej. Rozważenia wymaga powierzenie nadzoru nad spółkami podmiotowi spoza struktury rządowej, na wzór funkcjonującej we Francji Agencji Własności Państwowej (Agence des participations de l’État – APE), co mogłoby ograniczyć zależność funkcjonowania spółek od cyklu wyborczego.

Problemem nadzoru właścicielskiego nad SSP, na który stosunkowo rzadko zwraca się uwagę w dyskusjach publicystycznych, jest tzw. nadzór urzędniczy nad spółkami sprawowany przez urzędników obsługujących odpowiedniego ministra wykonującego uprawnienia właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa w konkretnych spółkach. Ów mechanizm nadzorczy osłabia znaczenie tradycyjnego instrumentu nadzorczego w spółkach kapitałowych, czyli rad nadzorczych. Ich członkowie rozumieją, że byt w spółkach zależy od dobrych relacji z urzędnikami, którzy mają bezpośrednie przełożenie na ministra, do którego należy decyzja o składach organów spółek. Zarazem nadzór urzędniczy funkcjonuje na zasadach charakterystycznych dla administracji, tzn. zbiurokratyzowanych, opartych na hierarchiczności, podczas gdy nadzór nad spółkami działającymi w biznesie wymaga dynamiki i elastyczności. Zatem konieczne jest wzmocnienie realnej siły rad nadzorczych jako tradycyjnego modelu nadzoru. To możliwe poprzez odpowiedni dobór profesjonalnych członków rad i uniezależnienie funkcjonowania rad od nadzoru urzędniczego.

Obecny system doboru członków organów spółek Skarbu Państwa jest skrajnie upolityczniony, wręcz nepotyczny. Ta jednoznacznie negatywna ocena to szansa na budowę nowego systemu nadzoru. Można wykorzystać doświadczenie własne i modele z w innych krajów. Najistotniejsze są kryteria dla członków organów SSP oraz procedura ich doboru do konkretnych spółek.

Jeżeli chodzi o kryteria, to nie trzeba tu robić rewolucji. Kryteria dotyczące kandydatów na członków rad nadzorczych są określone w art. 19 ustawy o zarządzaniu mieniem państwowym. Nie wchodząc w szczegóły, kandydaci na członków organów spółek muszą zdać egzamin dla członków rad lub posiadać odpowiedni stopień naukowy, uprawnienia lub certyfikat zawodowy. Co do zasady, kryteria te wydają się uzasadnione, a zakres i poziom trudności egzaminu na członków rad nadzorczych wydaje się odpowiedni.

MBA nie całkiem OK

Z kryteriów dopuszczalności dla członków rad należy jednak usunąć niebezpieczny wytrych, umożliwiający członkostwo w radach osobom niekompetentnym. To możliwość zwolnienia z egzaminu na członków rad poprzez ukończenie studiów podyplomowych Master of Business Administration (MBA). Studia te są w polskim systemie szkolnictwa wyższego nieregulowane, co oznacza, że dyplomy MBA mogą być wydawane zarówno przez renomowane uczelnie i inne instytucje z wieloletnim doświadczeniem prowadzenia takich studiów i odpowiednimi kadrami, ale także przez instytucje i uczelnie budzące wątpliwości co do ich poziomu merytorycznego. Tajemnicą poliszynela na rynku edukacji menedżerskiej jest, że tego rodzaju programy MBA zaczęły wyrastać jak grzyby po deszczu po wprowadzeniu do ustawy o zarządzaniu mieniem państwowym możliwości zastąpienia egzaminu dyplomem MBA. Dopóki studia MBA nie będą w Polsce odpowiednio regulowane, dopóty ich ukończenie nie powinno zastępować wymogu egzaminu na członka rady nadzorczej. Obecnie wątpliwe dyplomy MBA są w tym zakresie równoważne przykładowo z posiadaniem uprawnień zawodu adwokata, radcy prawnego, biegłego rewidenta czy doktora nauk ekonomicznych, prawnych albo technicznych. Pozostawienie takiego stanu prawnego oznaczałoby zgodę na legalne „psucie państwa”.

Kompetencje rady

W zakresie sposobu doboru członków organów spółek Skarbu Państwa należy rekomendować zmianę kompetencji „Rady ds. spółek z udziałem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych” działającej na podstawie ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym. Obecnie kompetencje Rady można określić jako opiniodawcze, ponieważ wydaje ona opinie dotyczące kandydatów na członków organów nadzorczych i zarządów spółek wskazanych w praktyce najczęściej przez reprezentującego Skarb Państwa ministra albo same spółki Skarbu Państwa w przypadku kandydatów na członków organów spółek zależnych. Kompetencje Rady powinny być wzmocnione i polegać nie na opiniowaniu, lecz doborze do organów konkretnych spółek spośród kandydatów spełniających kryteria osób najbardziej odpowiadających potrzebom tych spółek. Kompetencje te powinny być wzorowane na kompetencjach norweskiego Komitetu Nominacyjnego czy francuskiej Agencji Własności Państwowej. Komitet Nominacyjny, wzorowany na norweskim, był już postulowany przez Radę Gospodarczą przy premierze Donaldzie Tusku dziesięć lat temu.

Zmianie powinien ulec także sposób powołania członków Rady. Obecnie, z ośmiu członków rady czterech powołuje premier, a czterech minister aktywów państwowych. Wzmocnieniu pozycji Rady wobec konkretnych polityków służyłoby powołanie jej członków przez Sejm. To generowałoby potrzebę uzyskania konsensu w Sejmie i jednocześnie ograniczało ryzyko budowania w spółkach „księstw” poszczególnych polityków, co może się zdarzyć przy pozostawieniu obecnego modelu. Ponadto Skarb Państwa jako akcjonariusz ma działać w interesie publicznym. Kategoria ta, jak już wskazałem, nie jest definiowana w sposób generalny. W systemie demokratycznym interes publiczny czy dobro wspólne powinny odzwierciedlać wolę wyborców, których reprezentantami są wybrani przez nich posłowie.

Należy zdawać sobie sprawę, że każde zaproponowane rozwiązanie w konstrukcji modelu nadzoru właścicielskiego może być przedmiotem krytyki. Tak też jest w innych państwach, w których modele doboru członków organów spółek z udziałem państwa funkcjonują od wielu lat. Obok odpowiednich regulacji prawnych, ważne są tutaj także uwarunkowania kulturowe, które determinują poczucie odpowiedzialności za państwo i dobro wspólne. W literaturze ładu korporacyjnego zwraca się uwagę, że czynniki kulturowe stanowią ważne ograniczenia transpozycji do Polski rozwiązań skandynawskich w tym zakresie.

Podsumowując, konstrukcja nowego modelu nadzoru właścicielskiego nad spółkami Skarbu Państwa wymaga rozstrzygnięcia wielu dylematów, choć nie wszystkie zarysowano powyżej. Problemem wymagającym dyskusji jest także m.in. system wynagradzania członków organów spółek, który z jednej strony pozwoliłby przyciągać do tych spółek profesjonalistów, z drugiej byłby on transparentny i sprzyjałby efektywności pracy menedżerów. Model nadzoru stanowi skomplikowaną układankę, w której poszczególne elementy oddziałują na siebie. Konstrukcja nowego modelu powinna wziąć pod uwagę wiele czynników, nie tylko te opisywane w mediach, jak upolitycznienie spółek. Dodatkowym wyzwaniem jest potrzeba szybkiego zastąpienia politycznych nominatów profesjonalistami, szybszego niż czas potrzebny na wprowadzenie nowego modelu nadzoru właścicielskiego. Ważne, by nie uznać, że same zmiany personalne wystarczą.

Nadzór a konkurencja

Wykonywanie przez Skarb Państwa praw z akcji spółek stanowi wyraz działania państwa w sferze praw własności, w sferze dominium. Jednocześnie państwo dysponuje uprawnieniami władczymi, w sferze imperium, które mogą determinować warunki funkcjonowania rynku. Dla zachowania konkurencji konieczne jest, aby państwo nie wykorzystywało swoich uprawnień władczych, generując warunki sprzyjające spółkom Skarbu Państwa, uprzywilejowując te spółki w stosunku do innych przedsiębiorców na rynku. My staramy się wskazać bezpieczniki modelu nadzoru właścicielskiego nad tymi spółkami, które mogą ograniczać to ryzyko.