Michał Górski, Jan Paweł Górski: Rozmywanie reprywatyzacji

Ostatnie lata zamiast obiecanej przez rząd ustawy reprywatyzacyjnej przynoszą spadkobiercom dawnych właścicieli wyłącznie dalsze ograniczenia i tak już szczątkowych roszczeń. Były wprowadzone pod słusznym hasłem zwalczania tzw. dzikiej reprywatyzacji, natomiast przesunęły wahadło pomiędzy interesami spadkobierców a interesem publicznym praktycznie na korzyść tego drugiego.

Tak było m.in. po nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami z 17 września 2020 r. (DzU. z 2020 r., poz. 1709). Nowelizacja ta, niepozbawiona słuszności, doprowadziła do absurdalnych sytuacji typu: odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości zabranej dekretem z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (tzw. dekretem Bieruta) z powodu istnienia służebności przesyłu na fragmencie działki.

Czytaj więcej

Opinie Prawne

Michał Górski, Jan Paweł Górski: Czy las państwowy można zasiedzieć?

Czekamy na uchwałę poszerzonego składu Sądu Najwyższego, która może mieć poważne skutki gospodarcze. Dowiemy się, czy sędziowie potwierdzą, że nie ma podstaw do traktowania lasu jako rzeczy wyłączonej z obrotu.

Kolejnym jaskrawym przykładem była nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego z 11 sierpnia 2021 r. (DzU z 2021 r., poz. 1491), o której już pisaliśmy w „Rzeczpospolitej”. Na jej podstawie umorzono z mocy prawa toczące się (często wiele lat) postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i postanowień, ogłoszonych lub doręczonych ponad trzydzieści lat przed wejściem w życie nowelizacji.

Łatwo sobie wyobrazić gorycz i frustrację obywateli, którzy nieraz kilkanaście czy kilkadziesiąt lat walczyli o stwierdzenie, że odmowna decyzja reprywatyzacyjna wydana w okresie PRL rażąco naruszała nawet ówczesne komunistyczne prawo, a nie doczekali się już w okresie III RP – z powodu przewlekłości czy nawet bezczynności organów administracji – wydania decyzji nadzorczej w swojej sprawie do wejścia w życie ww. nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ich dalszą walkę o sprawiedliwość wsparł na szczęście rzecznik praw obywatelskich, który złożył wniosek o stwierdzenie niezgodności przepisów intertemporalnych nowelizacji z Konstytucją RP (sprawa zawisła przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygnaturą K 2/22).

Ostatnią deską ratunku spadkobierców poszkodowanych dawnych właścicieli gruntów warszawskich jest zresztą często judykatura, zwłaszcza sądy administracyjne.

Niestety, także one zamiast pomocą mogą stać się gwoździem do trumny nadziei na sprawiedliwość.

Przykładem takiej sytuacji jest niedawny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2709/20.

W tej sprawie sąd odmówił przyznania odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości warszawskich na podstawie tzw. dekretu Bieruta wobec wnioskodawcy, który nie mógł potwierdzić przynależącego jego poprzednikom prawnym prawa własności wpisem w dawnej księdze hipotecznej – z powodu zniszczenia księgi.

Poszkodowani w PRL i obecnie

Przedmiotem postępowania w tej sprawie było dochodzenie na podstawie art. 215 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odszkodowania za nieruchomość warszawską objętą działaniem dekretu Bieruta. Wnosząca o odszkodowanie jest następcą prawnym byłego właściciela nieruchomości. Własność wywodzi z dokumentu w postaci aktu notarialnego z 23 sierpnia 1939 r. stwierdzającego nabycie własności działki przez jej poprzednika prawnego.

W sprawie było bezsporne, że księga wieczysta nieruchomości uległa zniszczeniu w czasie wojny i niemożliwe jest jej odtworzenie.

Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe. Wojewoda, podtrzymując decyzję Prezydenta m.st. Warszawy, uznał, że akt notarialny z 23 sierpnia 1939 r. nie jest wystarczającym potwierdzeniem, iż poprzednikowi prawnemu przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości na dzień 21 listopada 1945 r., czyli w dniu wejścia w życie dekretu Bieruta. Stwierdził też, że nie wiążą go decyzje przyznające odszkodowania za utratę prawa własności wydawane w podobnych stanach faktycznych, w których doszło do przyznania uprawnionym odszkodowań.

Rozbieżność między WSA a NSA

Na skutek skargi wnioskodawczyni Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2169/19 uchylił decyzje organów obu instancji. Podkreślił, że umowa notarialna o przeniesieniu własności ma skutek rzeczowy, a wpis do księgi wieczystej ma znaczenie deklaratoryjne. Do przeniesienia własności dochodzi więc na skutek zawarcia umowy, niezależnie od tego, czy księga wieczysta dla nieruchomości istnieje, czy też jej nie ma.

Niekorzystne dla wnioskującej decyzje administracyjne były wynikiem tego, że organy nie miały pewności, czy ich poprzednicy prawni byli nadal właścicielami nieruchomości w 1945 r.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, w takim stanie faktycznym to organ powinien ewentualnie wykazać, że do takiego zbycia nieruchomości doszło. Jednakże w sprawie nie wykazano, że doszło do zmiany osoby właściciela do czasu wejścia w życie dekretu.

Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi kasacyjnej wojewody uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i oddalił skargę wnioskodawczyni. Podkreślił, że przesłanką uzyskania odszkodowania jest okoliczność pozytywna legitymowania się prawem własności. Zebrany materiał powinien zatem dowodzić istnienia tego prawa na określoną datę (w tym przypadku na 21 listopada 1945 r.), nie jest natomiast zadaniem organu zbieranie materiału dowodowego dla ustalenia okoliczności, czy doszło do zbycia prawa.

NSA podniósł, że nie ma żadnej podstawy prawnej, która pozwoliłaby łączyć z nabyciem prawa jakiekolwiek domniemania prawne czy faktyczne związane z trwaniem w czasie nabytego prawa. Dokonanie ustalenia przysługiwania własności na konkretną datę jest możliwe na podstawie treści wpisu tego prawa w księdze wieczystej, jednakże w rozpoznawanej sprawie nie wchodzi to w grę z powodu zniszczenia księgi dla tej nieruchomości.

Skoro wnioskodawczyni nie wykazała, iż jej poprzednik prawny był właścicielem nieruchomości 21 listopada 1945 r., to jej roszczenie odszkodowawcze, jako osoby nieuprawnionej, zostało prawidłowo uznane przez organy administracyjne za bezprzedmiotowe.

Żądanie niemożliwego

Zajęte w tym wyroku stanowisko prawne należy ocenić w pełni krytycznie. Oznacza ono, że NSA w istocie opowiedział się za poglądem, iż przysługiwanie prawa własności do nieruchomości może być wykazane tylko odpowiednim dokumentem.

Pogląd ten pomija treść art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wreszcie nie uwzględnia oczywistego faktu zniszczeń i utraty w czasie wojny wielu dokumentacji własnościowej. Tym samym proponuje inną, bardzo formalistyczną miarę sprawiedliwości, z którą trudno jest się zgodzić.

Dorobek cywilistyki

Warto w tym miejscu dodać, że także Sąd Najwyższy stoi na stanowisku, iż postępowanie administracyjne użycza całego instrumentarium procesowego przydatnego do czynienia ustaleń w zakresie tytułu własności w sprawach związanych z reprywatyzacją (w tym dochodzeniem rekompensaty), a „udzielenie pomocy w przygotowaniu dowodów dla potrzeb postępowania administracyjnego nie jest rolą sądów” (wyrok Sądu Najwyższego z 19 marca 2010 r., sygn. akt III CSK 169/09).

Warto wspomnieć, że w obecnym stanie prawnym nie ma normy, która regulowałaby generalnie sposób wykazywania w postępowaniu sądowym czy administracyjnym prawa własności do nieruchomości. W praktyce prawo to udowadniane jest najczęściej odpowiednimi dokumentami: wypisem z księgi wieczystej, aktem notarialnym, orzeczeniami sądowymi lub administracyjnymi czy ugodami zawartymi w tych postępowaniach.

Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego pochodzącej jeszcze z 25 maja 1957 r. 1.CO39/56 podkreślił, że zasadą postępowania dowodowego jest możność posługiwania się wszelkimi dowodami, jego zaś ograniczenie jest czymś zupełnie wyjątkowym i niezgodnym z tendencjami nowoczesnego procesu. Dlatego ewentualne ograniczenia w tej materii wynikać muszą z wyraźnego przepisu, gdyż prawo nasze zasadniczo nie zna dowodów stwierdzających własność w sposób bezwzględny i przeciwko każdemu dowodowi dopuszcza prowadzenie przeciwdowodu.

Zasadnicze znaczenie miało tu także uwzględnienie przez Sąd Najwyższy powszechnie znanego faktu ogromnych zniszczeń spowodowanych na skutek działań wojennych, które doprowadziły także do utraty wielu dowodów dokumentujących prawo własności. Ten stan rzeczy sprawiał, że wielu postępowań spadkowych oraz z zakresu prawa rzeczowego nie dałoby się przeprowadzić z powodu braku dokumentów potwierdzających prawa właścicielskie.

Do stanowiska prawnego wyrażonego w tym wyroku Sądu Najwyższego nawiązał wprost Sąd Apelacyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku 29 listopada 2011 r., sygn. VI ACa 732/11, w którym trafnie stwierdził, że „właściciel swe prawo do nieruchomości może wywodzić z wykorzystaniem wszelkich środków dowodowych, a ich moc podlega ocenie sądu”.

Szkoda, że Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej sprawie nie skorzystał z tego znakomitego dorobku polskiej cywilistyki.

Można mieć jedynie nadzieję, że inne składy NSA nie podzielą tego ahistorycznego podejścia abstrahującego od wojennych zniszczeń dokumentacji, niezawinionej przecież przez poszkodowanych .

Potencjalne nadużycia przy roszczeniach

Na koniec warto dodać, że nie można wykluczyć prób nadużyć prawa w postaci żądania odszkodowania za nieruchomości na podstawie „nieaktualnego” aktu notarialnego (tj. sytuacji, gdy faktycznie doszło do zmiany właściciela przed wejściem w życie dekretu Bieruta, a późniejszy właściciel do tej pory nie ujawnił się, np. występując z żądaniem odszkodowania).

Rozwiązaniem na ewentualne nadużycia zdecydowanie nie jest jednak strategia przyjęta przez Biuro Spraw Dekretowych Urzędu m.st. Warszawy, krzywdząca dla spadkobierców rzeczywistych właścicieli, zaakceptowana omawianym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Być może należałoby natomiast rozważyć ustalenie ostatecznego terminu (odpowiednio długiego) na zgłaszanie wniosków o odszkodowanie w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po upływie którego roszczenia by wygasły – podobnie do rozwiązań przyjętych w ustawie z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Oczywiście, tak jak w przypadku uregulowań dotyczących mienia zabużańskiego, brak księgi hipotecznej nie powinien być przeszkodą w uzyskaniu rekompensaty.