SKO nie oceni postanowienia starosty

Inwestycje budowlane wymagają nie tylko dobrego planu i środków, ale też dopełnienia określonych formalności. Inwestorzy nie zawsze wiedzą, jak się do tego zabrać, a zdarza się, że wątpliwości, kto ma załatwić daną sprawę, mają nawet sami urzędnicy.

Potwierdza to jedno z ostatnich orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), który musiał przeciąć spór kompetencyjny w sprawie ważnej dla niejednego inwestora.

Urzędnicze korowody

W tym konkretnym przypadku chodziło o zgłoszenie budowy czterech budynków rekreacji indywidualnej. Inwestor – przedsiębiorca – dokonał go w marcu 2022 r. Czekał cierpliwie prawie dwa lata, aż w końcu wystąpił o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Na początku 2024 r. starosta jednak odmówił jego wydania. Urzędnicze korowody zaczęły się, gdy inwestor zgodnie z pouczeniem starosty zażalił jego postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO).

W marcu 2024 r. zażalenie zostało bowiem odesłane do wojewody. Kolegium tłumaczyło, że zażalenie zostało wniesione na postanowienie starosty odmawiające wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy zgłoszenia budowy czterech budynków rekreacji indywidualnej. A skoro wojewoda jest organem administracji wyższego stopnia w stosunku do starosty, to on jest właściwym do merytorycznego rozpatrzenia wniesionego zażalenia.

Wojewoda do tego się jednak nie poczuwał. Zauważył, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 219 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Tak więc zdaniem wojewody w żadnym przypadku postanowienie to nie zawiera rozstrzygnięcia z zakresu prawa budowlanego, gdzie organem wyższego stopnia w stosunku do starosty faktycznie jest wojewoda. W spornym przypadku problemem jest tylko i wyłącznie kwestia dopuszczalności wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Wojewoda podkreślił, że w świetle k.p.a. co do zasady organami wyższego stopnia nad organami samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Wyjątki od tej zasady muszą wynikać z ustaw szczególnych. A takiej regulacji w ocenie wojewody nie zawiera ani prawo budowlane, ani żaden inny akt prawny dotyczący tych kwestii.

W praktyce do załatwienia zażalenia inwestora nie kwapili się więc ani urzędnicy SKO, ani województwa. Tak spór o to, kto powinien ocenić postanowienie starosty, blokujące plany przedsiębiorcy – z inicjatywy wojewody – trafił do NSA. I okazało się, że rację ma jednak SKO. NSA uznał bowiem, że organem wyższego stopnia, właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie starosty o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy, dotyczącym zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, jest wojewoda.

Sąd zaczął od przypomnienia, że spory, których rozstrzyganie należy do jego właściwości, powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu k.p.a., a organów administracji rządowej określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność stanowisk między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej.

W spornym przypadku pomiędzy wojewodą a SKO zaistniał tzw. spór negatywny. Oba organy twierdzą bowiem, że nie są właściwe w sprawie rozpoznania zażalenia od postanowienia starosty o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy.

Przechodząc do meritum sprawy, NSA zgodził się z kolegium, że podstawy do wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy należy upatrywać w art. 122f k.p.a. Jest ono wydawane wedle odrębnych reguł, niż określają to przepisy działu VII k.p.a. dotyczącego zaświadczeń. Zdaniem sądu świadczy o tym chociażby to, że doręcza się je wszystkim stronom w sprawie załatwionej milcząco.

NSA zgodził się też, że elementem zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy jest m.in. treść jej rozstrzygnięcia oraz powołanie podstawy prawnej. Na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego postanowienia.